Urząd, który z naruszeniem przepisów sprzedał wywłaszczoną nieruchomość osobie trzeciej, może odmówić zwrotu poprzednim właścicielom.
Do takiego wniosku doszedł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 3/14). Została ona podjęta na wniosek prokuratora generalnego. Jego zdaniem przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości powodowały istotne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Składy orzecznicze bowiem diametralnie różnie oceniały dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nad którymi władztwo utracił Skarb Państwa (patrz: grafika).
Sprzedaż bez uprzedzenia
Zgodnie z art. 136. ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej u.g.n.) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel nie złoży wniosku o jej zwrot. To zaś może uczynić, gdy odebrany mu grunt stał się zbędny, jeśli chodzi o cel określony w decyzji, a więc:
● pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją objętego nią celu albo
● pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany.
Ustawa wskazuje jednak, że jeśli Skarb Państwa chciałby wykorzystać nieruchomość na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej i np. sprzedać ją osobie trzeciej, musi zawiadomić poprzedniego właściciela o swoim zamiarze. W zawiadomieniu powinna się znaleźć informacja o możliwości zwrotu ziemi (wtedy wywłaszczony zobowiązany jest do zwrotu wypłaconego mu odszkodowania lub oddania nieruchomości zamiennej). I dopiero w przypadku niezłożenia wniosku o zwrot w ciągu trzech miesięcy od dnia zawiadomienia uprawnienie byłych właścicieli wygasa.
Jednak procedura ta nie zawsze jest dochowywana i byli właściciele nie są informowani o zbyciu wywłaszczonych działek.
– W takim przypadku dochodziło do sytuacji patowej: z jednej strony organ administracji publicznej, pomimo ciążącego obowiązku zwrotu takiej nieruchomości, nie mógł podjąć stosownych działań, gdyż nieruchomość była już własnością osób trzecich, które nabyły ją w dobrej wierze – wskazuje dr Jarosław Maćkowiak, radca prawny z kancelarii prof. Marek Wierzbowski i Partnerzy – Adwokaci i Radcowie Prawni
– Z drugiej, poprzedni właściciele lub ich spadkobiercy pozbawieni byli możliwości odzyskania nieruchomości bądź uzyskania odszkodowania, gdyż – uwzględniając orzecznictwo sądowe – nie można było zakończyć postępowania, a tym samym ewentualnie orzec o zasadności ich roszczeń – dodaje.
Unieważnienie albo odszkodowanie
Dlatego też w ocenie prawników dobrze, że sprawą postanowił zająć się NSA.
– Celem wniosku prokuratora generalnego było usunięcie stanu niepewności co do wykładni, a w konsekwencji stosowania prawa i ujednolicenie orzecznictwa sądowoadministracyjnego w porównywalnych sprawach – mówi Mateusz Martyniuk, rzecznik prasowy Prokuratury Generalnej.
– W uchwale NSA stwierdza, że zbycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury może być podstawą odmowy zwrotu nieruchomości – tłumaczy dr Krystyna Krzekotowska, radca prawny, kierownik studiów podyplomowych z zarządzania, pośrednictwa i wyceny nieruchomości Uczelni Łazarskiego.
NSA uznał bowiem, że „niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją od wywłaszczyciela, nie podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej”. Mówiąc prościej: własność osoby trzeciej, która kupiła uprzednio wywłaszczoną działkę, zasługuje na taką samą ochronę, jak prawa pierwotnego właściciela.
– Jednocześnie jednak NSA wskazuje pokrzywdzonemu wywłaszczonemu właścicielowi dwie drogi, na których może dochodzić swych praw – wskazuje prawniczka.
Poprzedni właściciel może więc próbować podważyć na drodze sądowej czynność prawną, przenoszącą własność nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. Jak bowiem wskazał NSA, „w sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem powiadomienia byłego właściciela (...) dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości”. Wówczas wynik postępowania cywilnego stanowić będzie zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot nieruchomości (ta zostanie zawieszona do czasu orzeczenia sądu cywilnego – art. 97 par. 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego).
– Drugą możliwością jest wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym. NSA przywołuje tu stanowisko Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r. (sygn. akt V CSK 384/13) uznające, że „przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji administracyjnej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie” – podpowiada mecenas Krzekotowska.
Obie jednak ścieżki skazują pokrzywdzonych na wieloletnie procesy. Dlatego też w ocenie Krzekotowskiej w oczywistych przypadkach naruszenia prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego należałoby dążyć do ugody bez odsyłania wywłaszczonych właścicieli na żmudną i kosztowną drogę sadową. ©?
Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 3/14
