Właściciel nieruchomości nie może być zaskakiwany informacją o tym, że jego dom został nagle objęty ochroną konserwatorską. To niekonstytucyjne – alarmują prawnicy.
Problem dotyczy art. 22 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446). Na jego mocy do gminnej ewidencji zabytków należy wpisywać:
1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków;
2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
W praktyce największe kontrowersje wzbudza właśnie ostatni z tych punktów.
Z zaskoczenia
Wszystko dlatego, że w 2010 r. zmienił się status gminnego wykazu. Przed nowelizacją (Dz.U. z 2010 r. nr 75, poz. 474) prowadzony był wyłącznie dla celów wewnętrznych i porządkowych danego samorządu: stanowił np. podstawę do sporządzania programu opieki nad zabytkami. Wpis do ewidencji nie oddziaływał jednak na prawa właścicieli obiektów w niej ujętych. Po zmianie – jak podkreślają przedstawiciele doktryny – gminna ewidencja zabytków stała się jedną z prawnych form ochrony zabytków. Mimo że wcale nie została, jako taka, wymieniona w przepisach.
Na mocy noweli obiekty ujęte w gminnej ewidencji podlegają uzgodnieniom konserwatorskim zarówno na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jak i przy wydawaniu pozwolenia na budowę lub rozbiórkę.
– Problem polega na tym, że wpis do gminnej ewidencji dokonywany jest nie na mocy decyzji administracyjnej, lecz na podstawie zarządzenia wójta czy burmistrza. To akt ściśle wewnętrzny. Właściciel o wpisie nie jest w ogóle informowany, nie bierze też udziału w postępowaniu – wskazuje dr Tomasz Ludwik Krawczyk, adwokat i wspólnik w kancelarii Drzewiecki, Tomaszek & Wspólnicy.
W efekcie posiadacz nieruchomości wciągniętej do omawianego wykazu dowiaduje się o tym zazwyczaj, gdy usiłuje coś na niej wybudować i odsyłany jest do konserwatora.
– Wpis do ewidencji w wielu istotnych aspektach rodzi więc dla właściciela podobne dolegliwości, jak wpis do rejestru zabytków. Z tym, że w przypadku tego ostatniego przeprowadzane jest postępowanie administracyjne według zasad określonych w k.p.a., a zatem z poszanowaniem praw właścicieli – stron tego postępowania. Organ musi też wykazać, że dany obiekt ma charakter zabytkowy, a więc powołać na tę okoliczność biegłego. W przypadku ewidencji tak nie jest – podkreśla mecenas Krawczyk.
Co więcej, wpis w ewidencji nie wiąże się dla właściciela obiektu z żadnymi uprawnieniami. – Właściciel nieruchomości wpisanej do rejestru zabytku może natomiast starać się o dotacje na utrzymanie tego zabytku – dodaje ekspert.
Konstytucyjnie wątpliwe
Nic więc dziwnego, że po kilku latach kontrowersyjny przepis doczekał się skargi konstytucyjnej. Na zakwestionowanie art. 22 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zdecydowała się kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak (sygn. akt SK 3/15). Reprezentowała ona inwestora, który nabył nieruchomość przeznaczoną do rozbiórki. Chciał w jej miejsce postawić budynek komercyjny. Wkrótce obiekt został jednak wpisany do gminnej ewidencji zabytków, co pokrzyżowało plany dewelopera. O niecelowości wpisu nie udało mu się przekonać sądów administracyjnych, dlatego – po przegranej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – kancelaria zdecydowała się wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego. Dowodzi w niej, że regulacja łamie wiele norm konstytucyjnych.
Wątpliwości wobec tego przepisu podnosił również rzecznik praw obywatelskich. W wystąpieniu z końca 2012 r. do ministra kultury i dziedzictwa narodowego wskazywał m.in., że „dokonywanie wpisów do gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielom nieruchomości możliwości czynnego udziału w tych czynnościach prowadzi do wyraźnego naruszenia zasady audiatur et altera pars (drugiej strony należy wysłuchać)”. W piśmie podnoszony był również zarzut, że objęcie nieruchomości ochroną konserwatorską bez wiedzy i udziału właściciela „zdaje się całkowicie nie respektować jego konstytucyjnie gwarantowanych uprawnień do korzystania z rzeczy, rozporządzania nią, a także decydowania w jej przedmiocie”. Przedstawiciel RPO wnioskował o pilną zmianę przepisów.
W odpowiedzi usłyszał, że prace są prowadzone i w ciągu roku opracowane zostaną założenia nowego systemu ochrony zabytków. Jedną z zasadniczych kwestii będzie ograniczenie znaczenia gminnej ewidencji zabytków. Dotąd jednak przepisy się nie zmieniły.
Jak podnosi dr Krystyna Krzekotowska, radca prawny i kierownik Studiów Podyplomowych Zarządzania, Pośrednictwa i Wyceny Nieruchomości Uczelni Łazarskiego, tworzone są inne przepisy, które również godzą w prawa właścicieli nieruchomości.
– Procedowany w parlamencie senacki projekt nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje ograniczenia dla właścicieli nieruchomości warszawskich, pozbawionych własności dekretem Bieruta. Na jego mocy zaliczenie nieruchomości do kategorii zabytku może pozbawić byłego właściciela uprawnienia do zwrotu gruntu warszawskiego – mówi dr Krzekotowska. W jej ocenie to dodatkowy argument za tym, że właściciele nieruchomości powinni mieć gwarancję, iż postępowanie o objęciu nieruchomości ochroną konserwatorską będzie się toczyło z ich udziałem.
Sądy w rozkroku
Z pomocą nie przychodzi im też orzecznictwo. Nie jest jasne nawet to, w jakim zakresie sąd może kontrolować wpis do ewidencji zabytków. W ocenie mecenasa Krawczyka skuteczne zaskarżenie będzie możliwe, jeśli wytkniemy błędy w procedurze dokonywania wpisu.
– Ale ta jest niestety bardzo szczątkowo uregulowana. Przepis mówi jednak, że wpis w gminnej ewidencji zabytków wymaga uzgodnienia między konserwatorem wojewódzkim a włodarzem gminy/miasta. Z mojej praktyki wynika, że te nie są w ogóle czynione bądź też czynione wybitnie powierzchownie, co można skutecznie kwestionować przed sądem – podpowiada mec. Krawczyk.
Jak zaznacza, trudniej jest jednak merytorycznie podważać konieczność ujęcia danej nieruchomości w ewidencji.
– Niedawno nasza kancelaria zakończyła sprawę przed NSA. Skład orzekający wskazał, że gmina musi wykazać, iż zarządzenie o wpisie było uzasadnione, a w szczególności, że obiekt ma cechy zabytku. Bywają jednak i zgoła odmienne orzeczenia – takie jak opisane w skardze do TK – gdzie sądy w ogóle nie badają meritum sprawy, wskazując, że wpis ma charakter uznaniowy i sąd nie może badać, czy obiekt spełnia kryteria zabytku – zaznacza ekspert.