Katarzyna Kaszuba, aplikant radcowski, Kancelaria Ślązak, Zapiór i Wspólnicy

W dniu 1 lipca 2011 r. sejm uchwalił nowelizację ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tzw. ustawa śmieciowa). Nowelizacja ta, poza oddaniem w ręce gmin „władztwa” nad odpadami, nałożyła na gminy także obowiązki w zakresie gospodarowania odpadami.

Ustawa śmieciowa nakłada na gminy obowiązek całkowitego przejęcia odpowiedzialności za gospodarkę odpadami komunalnymi. Gminy są zobowiązane, by do końca 2020 r. stopień recyklingu i przygotowania odpadów do ponownego użycia wynosił co najmniej 50 proc. w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. Do lipca 2020 r. odpady ulegające biodegradacji składane na składowiskach mają nie przekraczać 35% całkowitej masy tych odpadów. Niespełnienie zaleceń grozi Polsce bolesnymi karami finansowymi.

Pomimo „młodego wieku” znowelizowanych przepisów, wątek zamówieniowy ustawy doczekał się już kilku wniosków do Trybunału Konstytucyjnego, który ma zbadać, czy ustawa jest zgodna z Konstytucją.

Radni z Inowrocławia kwestionują zgodność niektórych przepisów ustawy z aktem zasadniczym. Chodzi o dwa przepisy, które zabraniają gminom powierzania gospodarki śmieciami, a zmuszają je do organizowania przetargów. Od 1 lipca 2013 roku odbiorem i zagospodarowaniem śmieci zajmować się będą firmy wybrane w przetargach, do których przystępować będą także MPO. Drugi kontrowersyjny przepis nakazuje samorządom przekształcać samorządowe zakłady budżetowe w spółki komunalne. Skarżący wskazują, że ustawa pozostaje w sprzeczności z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego. Ich zdaniem brak jest podstaw, by wyłączać możliwość udzielenia legalnego zamówienia wewnętrznego (tzw. „in-house”) poprzez przepisy szczególne do innej ustawy, aniżeli prawo zamówień publicznych. Wniosek popiera Zarząd Związku Miast Polskich.

Zgodnie z przepisem art. 6d ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach został nałożony na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Przepis art. 6e ustawy stanowi, iż spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu. Skarżący twierdzą, że powyższe artykuły wprowadziły ograniczenie możliwych sposobów realizacji przez gminę jej zadań własnych, wynikających z ustawy o gospodarce komunalnej (art. 2) oraz ustawy o finansach publicznych (art. 14). Według skarżących, rozwiązania prawne przyjęte w kwestionowanych przepisach stoją w sprzeczności z zasadą wskazującą, że gmina wykonując zadania własne z zakresu gospodarki komunalnej za pomocą spółki prawa handlowego utworzonej przez tę gminę, nie stosuje przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych.

Tymczasem, ustawodawca, dodając do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ww. art. 6e, wymusza de facto na gminach przekształcenie samorządowych zakładów budżetowych w spółki komunalne, które to przekształcenie, niosące za sobą znaczne nakłady finansowe, obciążające w istocie mieszkańców gmin, nie daje jeszcze, wobec obowiązku przeprowadzenia przetargu, gwarancji, iż to gmina, a nie podmiot zewnętrzny, będzie dokonywała odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Według skarżących procedowanie w myśl ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz odpowiednio przepisów prawa zamówień publicznych, może wywołać wiele nieodwracalnych skutków zarówno w sferze prawnej jak i finansowej kondycji gmin.

Czy wniosek jest zasadny?

Prowadzenie gospodarki komunalnej niewątpliwie powinno być oparte na zachowaniu równowagi między zasadami konkurencji a innymi wartościami, w tym niezależnością jednostek samorządu terytorialnego. Analiza orzecznictwa sądów polskich oraz Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości pokazuje, że powierzanie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego spółkom komunalnym nie zawsze musi być poprzedzone procedurą przetargową. Instytucja „podmiotu wewnętrznego”, mimo że nieuregulowana wprost, istnieje w prawie polskim i jest wykorzystywana w praktyce. Wprowadzenie przejrzystych przepisów uwzględniających rozwiązania krajowe i wspólnotowe, w tym zwłaszcza z zakresu zamówień publicznych oraz pomocy publicznej, przyczyni się do uporządkowania istniejącego status quo.

Także parlamentarzyści SLD i Ruchu Palikota zakwestionowali zgodność z ustawą zasadniczą ośmiu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem skarżących przepisy ustawy naruszają fundamentalną zasadę, jaką jest konstytucyjna zasada państwa prawa. Politycy zwracają uwagę, że zarządcy (właściciele) nieruchomości zobligowani są ustalać dane do wyliczenia opłaty śmieciowej bez wyposażenia ich w odpowiednie środki prawne do pozyskiwania i weryfikowania tych danych. Uwagę polityków zwrócił także brak precyzji w definicji pojęcia „właściciela ”.

Wskazać należy, że tzw. ustawa śmieciowa będzie zapewne jeszcze nie raz przedmiotem dywagacji Trybunału Konstytucyjnego. Skarżyć ją bowiem zamierza także Krajowa Rada Spółdzielcza, według której wątpliwe są przepisy w zakresie kontroli segregowanych odpadów oraz systemu rozliczeń między samorządami i spółdzielniami. Ustawa nie zawiera żadnych regulacji, które określałby minimalne stawki za wywóz odpadów, przy czym zgodnie z Konstytucją to właśnie ustawa powinna regulować wysokość podatków i opłat.

Czy wizja przeprowadzenia przetargów w myśl regulacji prawa zamówień publicznych rzeczywiście może powodować niekorzystne skutki- zarówno dla gmin, jak i dla ich mieszkańców?

Jednoznaczna odpowiedź na to pytanie, nie jest na chwilę obecną możliwa, chociażby z uwagi na krótką „praktykę” przedmiotowych przepisów.

Pewne jest to, że władze samorządowe mają przede wszystkim dbać o interes wspólnoty, która je powołuje. Dbanie o interes wspólnoty to zarówno dbanie o majątek komunalny, infrastrukturę, ale też o to ,by koszty życia były jak najniższe, a i pieniądze wpływające do kasy samorządowej były wydawana jak najbardziej rozsądnie. Zadaniem gminy jest zatem zapewnienie, by wywóz odpadów był jak najtańszy i jednocześnie zgodny z prawem i wymaganiami np. ochrony środowiska. Jeśli gminna spółka potrafi zrobić to taniej i efektywniej, to nie powinna się bać przetargu, bo go wygra. Jeśli ma to robić drożej niż podmiot wyłoniony z przetargu, to działania mające na celu zapewnienie jej (spółce gminnej) tej usługi, jest sprzeczne z interesem społeczności i nie powinno mieć miejsca. Gminy argumentują swoje stanowisko także wizją utraty miejsc pracy. Nie do końca przemawia to za mną. Nie ma przecież znaczenia, czy usługi realizować będzie spółka gminna, czy podmiot zewnętrzny - zarówno w jednym, jak i drugim przypadku do wykonania pracy potrzeba tyle samo ludzi i sprzętu, niezależnie od formy własności.