W Sejmie musi pracować więcej prawników legislatorów, konsultacje społeczne powinny być najważniejszym elementem tworzenia prawa – to wnioski, które wynikają z dyskusji redakcyjnej o jakości stanowionych ustaw, do której zaprosiliśmy przewodniczących i członków najważniejszych komisji sejmowych. Debata rozpoczyna cykl cokwartalnych dyskusji o jakości naszego prawa.
Dlaczego powstają błędy w ustawach
LIDIA STAROŃ Obserwuję z niepokojem, jak założenia ustawy, które od samego początku powinny spełniać wymogi ogólnospołeczne, po uzgodnieniach międzyresortowych przeradzają się w interesy partykularne poszczególnych ministerstw. Odbiegają one daleko od założeń ogólnospołecznych, które każda ustawa powinna spełniać. Druga kwestia to brak profesjonalnej obsługi, brak krajowego centrum legislacyjnego, mamy tylko centrum rządowe o charakterze opiniotwórczym, oraz zespoły legislacyjne w Sejmie i Senacie. Moim zdaniem brak jest natomiast spójnego zespołu, który opiekowałby się ustawą od początku do końca. Praca takiego zespołu polegałaby na tym, by społeczno-gospodarcze założenia rozpisać na paragrafy i nadać im odpowiednią konstrukcję prawną. Dzisiaj mamy do czynienia z radosną twórczością. Chodzi tu o projekty poselskie, jak i prace nad ustawami w komisjach sejmowych. Nie może dochodzić do takich sytuacji, że poprawki, które zgłaszane są lawinowo przez posłów, zmieniają treść merytoryczną aktu. One później nie trafiają do prac komisji i nie można nad nimi pracować. Idą one wyłącznie do głosowania. W związku z tym posłowie nie orientują się, o co chodzi w danej poprawce. W ministerstwach służby legislacyjne posiłkują się wysokopłatną pomocą z zewnątrz. Trzeba by się zastanowić nad powołaniem profesjonalnego centrum legislacyjnego. Z takim zespołem powinien ściśle współpracować Sejm, Senat oraz rząd. STANISŁAW RYDZOŃ Główne wady naszego prawa to resortowe tworzenie projektów ustaw, które uwzględniają tylko punkt widzenia ministerstwa. Brak jest również koordynacji procesu legislacyjnego na szczeblu rządowym. Projekty bywają niezgodne z zasadami techniki legislacyjnej, na przykład brak przepisów przejściowych czy projektów aktów wykonawczych. Według ekspertów, na przykład prezesa NIK-u, RPO czy sędziów TK, przyczyny niewłaściwej jakości prawa są następujące: mała liczba prawników w Sejmie, posłowie nie słuchają ekspertów, brak dyscypliny posłów przy tworzeniu prawa w komisjach i podkomisjach – często działają one na pograniczu quorum. Prawo powinno być tworzone przez komisje legislacyjne, zaś posłowie powinni nadawać kierunek polityczny zgłaszanym projektom. MICHAŁ WÓJCIK Zmiany prawa związane są z relacjami społecznymi, które w dzisiejszych czasach są bardzo dynamiczne. Wcześniej zmian było niewiele, jakość i rola prawa w związku z tym również była inna. Na przykład kodeks handlowy z 1934 roku przetrwał kilkadziesiąt lat. Ciągłe zmiany to nie choroba tylko naszego kraju, ale wielu krajów Unii Europejskiej. Złe stanowienie prawa może przekładać się na konkretne straty w gospodarce. Te wielkości mogą sięgać nawet od 4 do 5 proc. PKB. To są naprawdę ogromne straty w budżecie. Gdzie powstają błędy? W moim przekonaniu przede wszystkim w parlamencie w zapleczu eksperckim, które jest zbyt małe. Jeśli chcemy tworzyć lepszej jakości prawo, to musimy mieć silne zaplecze eksperckie, lepiej opłacane. Ocena skutków regulacji funkcjonuje w Polsce od 2002 roku, ale jest to etap, w mojej ocenie, niezwykle ułomny, ponieważ tak naprawdę tworzenie projektu powinno zaczynać się od rozmowy z organizacjami gospodarczymi, co zresztą wymaga odrębnego uregulowania. Dopiero po tym etapie powinien być tworzony projekt ustawy. Niestety, u nas jest całkiem odwrotnie. Istnieje rozporządzenie Rady Ministrów, które mówi wprost, jak powinno być tworzone prawo. Ale rzeczywistość z rozporządzenia a rzeczywistość tworzenia naszego prawa, to dwie jakże różne od siebie rzeczy.
Główne wady naszego prawa to resortowe tworzenie projektów ustaw, które uwzględniają tylko punkt widzenia ministerstwa
ANDRZEJ DERA W moim przekonaniu problemem, który najbardziej rzutuje na jakość naszego prawa, jest jego kazuistyka. Tworzymy ogromną liczbę przepisów, a odeszliśmy od starych, dobrych zasad, gdzie prawo opierało się na jasnych regułach i normach interpretacyjnych. W tej chwili w każdą dziedzinę naszego życia społecznego wkracza prawo. Wszystko chcemy regulować normami prawnymi. Wiele tych norm jest zupełnie niepotrzebnych. Tworząc zmianę w jednej ustawie, zapominamy, że trzeba również zmienić inne akty prawne. To w konsekwencji powoduje niespójność systemu, sprzeczności między normami, a w konsekwencji kłopoty w sprawnym wykonywaniu przepisów. Druga sprawa, to tworzenie prawa w pośpiechu, na kolanie. Każda ekipa rządząca ma ten sam problem. Jest to związek polityki i czasu. Każda nowa ekipa rządząca chce coś zmieniać, chce pokazać, że działa skutecznie i do tej woli dobudowuje kolejne normy prawne. I do tego dochodzi krótki czas na wykonanie tych założeń. Wszystko to działa niestety na niekorzyść prawa. Inna kwestia to zbyt mała liczba prawników w Sejmie. Problem ten można rozwiązać moim zdaniem tak, że każda partia, idąc do parlamentu, powinna stworzyć zaplecze logistyczne w postaci dobrze wykształconych prawników, którzy będą dbać o jakość prawa. Niezbędne jest również znacznie większe zaangażowanie posłów w swoją pracę – na przykład w podkomisjach działa kilkunastu posłów, a tak naprawdę zaangażowane są tylko dwie, trzy osoby. KRYSTYNA SZUMILAS Mamy centrum legislacyjne rządowe, sejmowe, senackie. Cóż z tego, jeżeli prawnicy z tych instytucji wykonują różne zdania na temat konkretnej ustawy. Często jako posłowie jesteśmy zdezorientowani, gdyż mamy różne opinie prawników zatrudnionych w instytucjach, które mają dbać o jakość prawa. Nie ma również reakcji, kiedy dzieje się coś nie tak. Na przykład mamy opinię prawnika, że dany akt jest niezgodny z konstytucją, to nie ma reakcji ze strony posłów, z różnych względów, nawet politycznych. A w takiej sytuacji powinna powstać jakaś wiążąca opinia. Każda najdrobniejsza kwestia jest regulowana, ale z drugiej strony minister chce zapewnić sobie jak największą swobodę stanowienia prawa i stąd w ustawach aż roi się od upoważnień do wydawania rozporządzeń. Brak czasowego ograniczenia do wydawania tych aktów powoduje, że dla tych aktów nigdy nie ma czasu i tak naprawdę nie ma możliwości ich wyegzekwowania. WOJCIECH SZARAMA Każda ustawa jest opiniowana przez prawników. Powołani są do tego eksperci z różnych ośrodków naukowych. Czasem są dwie, a czasem pięć tych opinii. Często w takiej sytuacji o tym, czy dany akt jest zgodny z konstytucją, decyduje w końcu Trybunał Konstytucyjny. Z kolei potem mamy wiele glos do wyroku TK ze strony środowiska naukowego, że nie zgadzają się z tym orzeczeniem. Opieka nad ustawami jest, ale nie jest wystarczająca. Powinno być więcej prawników zatrudnionych w Kancelarii Sejmu, w Kancelarii Prezydenta, a także w poszczególnych ministerstwach. Na jednym posiedzeniu Sejmu dwie czy trzy osoby muszą śledzić merytoryczne i formalne zmiany w czterech czy pięciu projektach ustaw jednocześnie. Oczywiście, jeśli w tym procesie chcieliby wziąć udział na co dzień profesorowie prawa, to byłoby dobrze. Można się, rzecz jasna, zastanowić, czy zmienić konstytucję tak, żeby dać większe uprawnienia rządowi w procesie tworzenia prawa. Gdyby tak się stało proces legislacyjny mógłby być szybszy i bardziej precyzyjny. ARKADIUSZ MULARCZYK Polska cały czas jest w okresie transformacji polityczno-społeczno-gospodarczej i ma to przełożenie na jakość i liczbę ustaw. Mieliśmy w ostatniej kadencji 900 ustaw, gdy tymczasem w Niemczech takich ustaw było 200 rocznie. To pokazuje, jaką pracę muszą wykonywać posłowie w komisjach w porównaniu z innymi krajami. To jest za duże obciążenie. Jako posłowie pracujący merytorycznie w komisjach nie mamy do tego odpowiednich narzędzi, gdyż spowodowała to nagonka w poprzednich kadencjach na wynagrodzenie i obsługę poselską. Po zapłaceniu podstawowego zaopatrzenia biura nie starcza już pieniędzy na zatrudnienie w nim prawników. W swoim biurze mam 200 interwencji, a za tym idzie potrzeba wysłania pism do różnych organów, a to wymaga zatrudnienia prawników. Wiemy, ile kosztuje zatrudnienie adwokata czy radcy prawnego, więc korzystamy z niedoświadczonych prawników, którzy pomagają nam w sporządzeniu projektów pism. W Sejmie mamy od pięciu do sześciu komisji dziennie, wracamy w teren, gdzie mamy z kolei do załatwienia stertę interwencji. Nie mamy do tego przedsięwzięcia fachowej pomocy, która by to obsługiwała. Spotykam się również z oporem środowisk profesorskich, prawniczych, na przykład przychodzi projekt od ministra sprawiedliwości i opinia jest taka, że projekt ten jest zły bez konkretnego uzasadnienia. Czy ten opór wynika z tego, że projekt jest naprawdę zły, czy też nie podoba się opcja polityczna, która rządzi. Nie wiem. MAKS KRACZKOWSKI O jakości prawa świadczy w Polsce jakość akademickiego kształcenia. Nie ma wydziału, na którym byłby kierunek legislacja. Wpływa to na niską świadomość prawną studiujących. Przed wojną każdy student prawa musiał odbyć obowiązkowe zajęcia z zasad regulacji, poznawał metody wykorzystywania norm. Jest nieliczne grono osób po aplikacji legislacyjnej. Prawo nie jest stosowane w sposób właściwy. Często szukamy rozwiązań, które nie funkcjonują. Potrzebna jest większa troska o jakość stanowionego prawa ze strony ekspertów i posłów, ale z drugiej strony jestem przeciwnikiem teorii angażowania profesorów z górnej półki i świetnych kancelarii do tworzenia prawa. Po pierwsze, wcześniej czy później pojawi się problem podejścia podręcznikowego, akademickiego do sprawy, a nie praktycznego. Rozwiązanie tego złożonego problemu widzę w utworzeniu grupy wyspecjalizowanych prawników sejmowych, którzy będą funkcjonować na zasadzie stałej poręcznej kadry. Takie rozwiązanie zminimalizuje też problem korupcji i dzikiego lobbingu.
Dlaczego wyroki Trybunału nie są wykonywane
STANISŁAW RYDZOŃ Trybunał Konstytucyjny skarży się niezmiennie, że wydawane przez niego wyroki nie są realizowane w terminie. Ministerstwa, departamenty legislacyjne nie reagują na sygnalizację TK, że dane orzeczenie jest ważne, przesypiają sprawę i nie pilnują terminów wykonywania wyroków Trybunału. Potrzebny jest stały system monitorowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Przy marszałku Sejmu referent powinien notować, że w takim i takim dniu został wydany wyrok, czy został uchylony akt prawny czy jakaś jego część, czy jest jakiś okres odroczenia wykonania wyroku czy też nie. Ten referent powinien wówczas napisać pismo podpisane przez marszałka do ministra z zapytaniem, w jaki sposób ma zamiar zareagować, kiedy projekt nowego aktu prawnego, zastępującego uchylony, niekonstytucyjny przepis, będzie przedstawiony Sejmowi. Marszałek ma przemożny wpływ na działanie ministerstw, a te powinny podchodzić poważnie do orzeczeń TK. WOJCIECH SZARAMA Niewykonywanie orzeczeń TK to są jednak jednostkowe sprawy, które, rzecz jasna, nie powinny mieć miejsca. Reakcja parlamentu i rządu na te wyroki jest taka, że podchodzi się do nich z szacunkiem. O czym świadczy nasza praca przed TK. Sprawa zaburzańska i czynsze lokali prywatnych to sprawy, które często są kwestionowane przez TK, ale niemożność załatwienia tych spraw nie wynika z niechęci i niemożności prawnej rządu, ale z braku pieniędzy. W tym tkwi sedno sprawy, a nie w lekceważeniu orzeczeń Trybunału. MAKS KRACZKOWSKI Skład Trybunału Konstytucyjnego powinien być powoływany spoza czynnika politycznego. Błędem jest to, że te same osoby, które uchwalają ustawy, później oceniają, czy są one zgodne z konstytucją. O jakości prawa świadczy również praca Trybunału.
Dlaczego powstaje Komisja Solidarne Państwo
KRYSTYNA SZUMILAS W Komisji Edukacji jest projekt poselski o zmianie ustawy o systemie oświaty, a w Komisji Solidarne Państwo jest projekt rządowy tej ustawy. W wielu punktach te projekty się pokrywają. Jakie w takiej sytuacji wyjdzie prawo z Sejmu. Nie zgadzam się, by ten projekt poszedł do Komisji Solidarne Państwo, ponieważ jest już jeden projekt w Komisji Edukacji i trzeba go porządnie przygotować od strony legislacyjnej. Najlepszym rozwiązaniem byłoby, gdyby obydwa te projekty dyskutowane były w jednym miejscu. Komisja Skarbu Państwa ma do rozpatrzenia 200 ustaw, przede wszystkim z tych dziedzin, gdzie funkcjonują już branżowe komisje. Co wobec tego będą one robić? Czy nie jest politycznym zamierzeniem rządzących, żeby ominąć pewne komisje, które mogłyby stanowić dobre prawo? Ponadto ta komisja będzie musiała działać 24 godziny, w ciągłym pośpiechu i bez fachowców. To nie jest dobry znak dla jakości naszego prawa. LIDIA STAROŃ Posłowie merytoryczni pracują nad projektami ustaw w wielu komisjach sejmowych. Dlatego moim zdaniem sejmowa Komisja Solidarne Państwo nie będzie w stanie obsłużyć merytorycznie wszystkich ustaw. ANDRZEJ DERA Problem Komisji Solidarne Państwo jest natury technicznej, czyli nie jest wyznaczony zakres jej działania. W dniu, w którym będzie on znany, to kluby powinny delegować do niej aktywnych fachowców. STANISŁAW RYDZOŃ Będziemy popierać Komisję Solidarne Państwo, ale dopiero wtedy, gdy będziemy znali pakiet ustaw, które ma ona rozpatrzyć. Dotychczasowy nasz sprzeciw miał charakter formalny, a nie merytoryczny. Trzeba się jednak zastanowić, co będzie robić pozostałe 26 komisji, skoro ta komisja będzie wykonywać trzy czwarte pracy legislacyjnej w Sejmie. MICHAŁ WÓJCIK To ma być komisja fachowców i tam mają trafić tylko najważniejsze ustawy dotyczące funkcjonowania państwa. Komisja ta może być właśnie odpowiedzią na pytanie, jak tworzyć spójne prawo.
Co decyduje o tworzeniu dobrego prawa
ARKADIUSZ MULARCZYK Musi być mniej projektów ustaw, ponieważ przy tysiącu ustaw rocznie będzie trudno tworzyć dobre i spójne prawo. Jest pewna wada w systemie naszej legislacji. Nie może być tak, że trzech prawników nadzoruje tak wiele ważnych ustaw. WOJCIECH SZARAMA Polski rząd i Sejm tworzą dobre prawo. Zdarzają się błędy, które są następnie korygowane przez kolejne nowelizacje, na przykład ustawa o kosztach i opłatach sądowych. Potrzebne jest wzmocnienie Sejmu prawnikami, którzy będą mieli możliwość lepszej pracy w Biurze Legislacyjnym czy Biurze Analiz Sejmowych. Kwestia, aby partie na swoich listach wyborczych umieszczały prawników, to sprawa pewnej aktywności samego środowiska prawniczego. MICHAŁ WÓJCIK Konsultacje społeczne w tworzeniu prawa są niezwykle ważne. Na dzień dzisiejszy to fragmentaryczny element, a powinien być jednym z najważniejszych. Oczekujemy również wsparcia ze strony mediów. Niektórzy dziennikarze przyjmują, że jakość pracy Sejmu może być oceniania na podstawie liczby ustaw, które są przyjmowane przez parlament. Wprowadzanie kryterium: słaby Sejm, ponieważ uchwalił małą liczbę ustaw, prowadzi nasze prawo w złym kierunku. KRYSTYNA SZUMILAS Największy wpływ na tworzenie prawa ma jednak rząd. To do niego należy przecież inicjatywa ustawodawcza. Musi być wola polityczna po stronie rządu, żeby stanowić dobre prawo, a wtedy na pewno posłowie w komisjach, którym na sercu leży dobre prawo, będą je tworzyć. STANISŁAW RYDZOŃ Prawo powinni tworzyć eksperci, a nie sami politycy. Ustawy powinny być przygotowywane przez Centrum Legislacyjne Rządu. Nie należy tworzyć nadmiaru przepisów – ich ogromna liczba nie zapewnia skuteczności regulacji. Posłowie muszą posiadać wiedzę prawną, bez tego trudno mówić o państwie prawa. Należy wyeliminować pośpiech przy uchwalaniu ustaw i trzeba wzmocnić służby legislacyjne. Jeśli uda się zrealizować te postulaty wysuwane przez dotychczasowych marszałków, to poprawi się jakość prawa. ANDRZEJ DERA W krótkiej perspektywie trudno będzie przeprowadzić zasadnicze zmiany. Nie jesteśmy w stanie zmniejszyć presji czasu i tak licznych zmian, żeby przejść okres transformacji. Nie pomoże w tym własne zaangażowanie i zminimalizowanie złych czynników wpływających na jakość tworzenia prawa. Natomiast w dłuższej perspektywie istnieje potrzeba zmian w edukacji osób studiujących prawo. Legislacja musi stać się jednym z istotnych przedmiotów akademickich, których studenci będą się uczyli, żeby później stworzyć taką grupę zawodową, która będzie przydatna naszemu państwu. LIDIA STAROŃ Tworzenie prawa nie w oderwaniu od społeczeństwa, obywatela. Ocena skutków regulacji, ocena budżetowa, dyskusja merytoryczna powinna mieć miejsce przed powstawaniem aktu. Więcej dbałości, nieprzepychanie na siłę kolejnych ustaw, a wtedy nie będą powstawały buble prawne. MAKS KRACZKOWSKI Warszawa to dobry przykład, jak funkcjonuje prawo, nawet jeśli jest dobre. Od kilku dni sądy warszawskie nie uznają reprezentacji miasta stołecznego Warszawa, ponieważ nie uznają pani prezydent Hanny Gronkiewicz-Waltz, i odsyłają dokumenty do Ratusza. Czy coś się dzieje w tej sprawie? Nic. Musimy pamiętać, że prawo żyje. Zmieniają się stosunki gospodarcze, społeczne. Prawo musi za nimi nadążać. Źle jest, kiedy prawodawca traktuje prawo jako lekarstwo na całe zło. Następna debata z tego cyklu odbędzie się w maju.