Resort administracji i cyfryzacji od roku przymierza się do gruntownej nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Najpierw w 2012 r. organizował serię spotkań ekspertów i działaczy NGO przy otwartym stole. Niewiele z nich wynikało. Teraz zamówił analizę prawną, która może być wskazówką w sprawie rozważanych kierunków reform. Sporządzili ją naukowcy z Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk – prof. Anna Młynarska-Sobaczewska, prof. Paweł Fajgielski, dr Agnieszka Piskorz-Ryń oraz dr Grzegorz Sibiga. Kosztowała ok. 30 tys. zł. Jej konkluzja jest prosta: obecna regulacja wymaga gruntownych zmian, wręcz nowej ustawy.

„Istnieje potrzeba uchwalenia nowej ustawy zastępującej ustawę o dostępie do informacji publicznej. Taki postulat jest wynikiem oceny dotychczasowej praktyki stosowania ustawy, w tym problemów z niej wynikających, oraz dostrzeżonych potrzeb właściwej realizacji prawa do informacji, ale także ochrony interesów przemawiających za ochroną informacji” – wskazują autorzy analizy.

Ministerstwo zastrzega, że opinia nie jest dla niego wiążąca.

– Trudno wskazać, które z postulatów przedstawionych przez pracowników INP PAN mogą mieć swoje przełożenie w przyszłych działaniach legislacyjnych – informuje Artur Koziołek, rzecznik prasowy Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji.

– Opinia w tej formie, z uwagi na swoją ogólność, może posłużyć jako pretekst do kolejnych spotkań na temat kształtu procedury dostępu do informacji, ale nie może stanowić wyczerpującej podstawy do wprowadzenia żadnego z wymienionych w niej postulatów – uważa Krzysztof Izdebski, prawnik z Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska.

Sfera wewnętrzna

Największe emocje budzi kwestia ustawowego wyznaczenia sfery wewnętrznej działalności administracji. To definitywnie zamykałoby obywatelom dostęp do wszelkich dokumentów roboczych, nieoficjalnych. W obecnych przepisach nie ma mowy o takim wyłączeniu. Natomiast w sądach administracyjnych wykształciła się linia orzecznicza promująca pojęcie „dokumentu wewnętrznego”, np. e-maili urzędników czy kalendarzy ministrów.

– W opinii przedstawiono bardzo ogólnie koncepcję ochrony sfery wewnętrznej działalności administracji. W przeciwieństwie do innych punktów analizy, nie sformułowano żadnej propozycji rozwiązania tej kwestii. W treści przedstawiono jedynie występujące w doktrynie od lat poglądy na ten temat – wskazuje Sieć Obywatelska Watchdog Polska.

Jej zdaniem brakuje w analizie także przykładów stosowania ograniczenia w tej formie.

– A szkoda, bo zagrożenia płynące z obejmowania pojęciem sfery wewnętrznej działalności administracji zbyt dużej liczby informacji jest tematem ożywionej dyskusji. Potraktować należy zatem ten obszar jako kolejny punkt do rozważań, ale przygotowując wcześniej kompletną ekspertyzę na ten temat – uważa Krzysztof Izdebski.

Przypomina także, że w toku prac legislacyjnych znajduje się zmiana zaproponowana przez ministra spraw zagranicznych, która zakłada wprowadzenie nowej kategorii tajemnicy chronionej, tajemnicy dyplomatycznej, również odwołująca się w praktyce do sfery wewnętrznej administracji.

Zamiast GIODO

Autorzy opinii lansują za to pomysł utworzenia niezależnego organu ds. dostępu do informacji publicznej. To on miałaby czuwać nad przestrzeganiem przepisów w tym zakresie. Byłby, jak twierdzą autorzy opinii, „elementem zapewnienia gwarancji dostępu do informacji publicznej i urzeczywistnienia w życiu społecznym jawności życia publicznego”. Odpowiadając na zarzuty nadmiernych kosztów, autorzy proponują, by organ ten zbudować w oparciu o dzisiejszą strukturę generalnego inspektora ochrony danych osobowych. Zatem do jego kompetencji powinny należeć sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej, ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego oraz ewentualnie z zakresu ochrony danych osobowych.

Za powołaniem wyspecjalizowanego organu przemawia, zdaniem naukowców, to, że wypracowuje on jednolite standardy, związane z realizacją prawa do informacji i będzie promować kulturę jawności. Zapewni także stałe monitorowanie przepisów prawa i ich projektów. W praktyce taki organ miałby rozstrzygać jako druga instancja w postępowaniu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej

– Koncepcja powołania nowego organu wymaga szerszego rozważenia, chociażby z uwagi na nową dyrektywę o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, ale, co ważne, nie zawarto w niej przekonujących argumentów, by uznać, że nowy organ powinien dzierżyć kompetencje dotychczas zastrzeżone dla GIODO – uważa Krzysztof Izdebski.

Nowa definicja

Jako że obecnie ustawa zawiera nieprecyzyjną definicję informacji publicznej, autorzy analizy proponują wprowadzanie nowej „poprzez odwołanie się do dwóch kryteriów merytorycznych: wykonywanie zadania publicznego i gospodarowanie mieniem publicznym”. Ponadto postulują dodatkowe kryterium techniczne: informacja, której udostępnienie ma być poddane przepisom ustawy, musi być utrwalona i znajdować się w posiadaniu podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia.

Zdaniem sieci ten postulat nie rozwiązuje obecnych problemów i może zmierzać do zawężenia już istniejącej, szerokiej definicji, zawartej w art. 61 konstytucji.

– Dla przykładu, wyjęta spod dostępu pozostanie cała sfera, która wiąże się z działaniami władz i osób publicznych, ale nie jest związana z wykonywaniem ich zadań – ostrzega Izdebski.

Chodzi choćby o takie przypadki, jak ostatnio w Wielkiej Brytanii: wniosek o udostępnienie informacji pozwolił ujawnić dane na temat liczby logowań z komputerów parlamentu na strony pornograficzne.

203 skargi kasacyjne, dotyczące dostępu do informacji publicznej i prawa prasowego, wpłynęły do Naczelnego Sądu Administracyjnego w 2012 r.