Zasady współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego obecnie określają dwie ustawy: ustawa o partnerstwie publiczno prywatnym oraz ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Jakkolwiek można je stosować odrębnie, są one nierozerwalnie połączone poprzez obowiązek zastosowania w określonych przypadkach procedury wyboru partnera prywatnego w ustawie o koncesji.

Mówiąc o budowie parkingów komunalnych, należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, w jakim celu podmiot publiczny (gmina) chce zaangażować inwestora (partnera) prywatnego do współpracy przy takim przedsięwzięciu. Specyfikę projektów parkingowych stanowi zasada powierzenia prowadzenia parkingu przez inwestora (partnera prywatnego), co pociąga za sobą przeniesienie na niego ryzyka ekonomicznego w związku z prowadzoną działalnością. Współpraca ma charakter zlecenia inwestorowi prywatnemu określonych działań w zamian za umożliwienie osiągnięcia przychodów z tytułu zrealizowanego zadania. Oznacza to, że dla prowadzenia parkingu odpowiednią formułą jest koncesja na roboty budowlane, która charakteryzuje się następującymi cechami, odróżniającymi ją od partnerstwa publiczno-prywatnego:

● przedmiotem umowy koncesji jest określone działanie (roboty budowlane lub usługi), za którego wykonanie odpowiedzialna jest strona prywatna, nie mamy do czynienia ze współpracą opartą na podziale zadań i ryzyk – w tym modelu podmiot publiczny jest stroną pasywną, czyli ogranicza się do monitoringu i kontroli wykonywanych działań i nie współuczestniczy w realizacji przedsięwzięcia;

● korzystanie z powstałych w ramach koncesji obiektów stanowi wynagrodzenie inwestora prywatnego – inaczej jest w partnerstwie publiczno-prywatnym, gdzie utrzymanie powstałej infrastruktury wchodzi w zakres przedmiotu umowy;

● w ramach umowy koncesji ryzyko nie jest dzielone pomiędzy współpracujące ze sobą strony, a w zasadniczej części leży po stronie inwestora (koncesjonariusza).

W ramach omawianego przedsięwzięcia przedmiotem koncesji byłoby np. zaprojektowanie i budowa parkingu, a wynagrodzenie stanowiłoby wyłączne prawo do korzystania z parkingu przez koncesjonariusza (przedsiębiorca) albo takie prawo wraz z płatnością koncesjodawcy (podmiot publiczny). Koncesjonariusz odpowiedzialny byłby za opracowanie koncepcji, dokumentacji projektowej oraz wykonanie prac przygotowawczych i robót budowlanych, a w zamian ma prawo do korzystania z wybudowanego parkingu, w tym m.in. pobierania opłat od użytkowników.

O sukcesie inwestycji decyduje wiele czynników. W jaki sposób jednostki samorządu terytorialnego mogą zainteresować inwestora współpracą w ramach realizacji projektu parkingowego?

Przede wszystkim kwestią najbardziej istotną dla samorządów powinno być to, aby postępowania wyboru były dedykowane właśnie do inwestorów, czyli podmiotów, które mogą zapewnić finansowanie, a nie tylko firm budowlanych, które oczekują jak najwyższej kwoty płatności ze strony koncesjodawcy. Jeśli chodzi o czynniki sprzyjające powodzeniu inwestycji, na pierwszym miejscu należy wymienić lokalizację planowanego parkingu. Bardzo ważne jest otoczenie planowanego projektu, czyli strategia i polityka parkingowa prowadzona przez miasto, występowanie stref płatnego parkowania na danym obszarze i liczba miejsc parkingowych nieodpłatnych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego parkingu. Im bardziej zaawansowana polityka parkingowa oraz wpisanie przedsięwzięcia w strefę, gdzie miejsca parkingowe są płatne, tym taka koncesja jest dla inwestora bardziej atrakcyjna. Należy przy tym pamiętać, że poszczególne parametry zależą od specyfiki danego projektu. Dodatkowe działania, jakie mogą być podjęte przez przyszłych koncesjodawców, a które wychodzą naprzeciw oczekiwaniom inwestorów, to wcześniejsze przeprowadzenie badań geologicznych, ewentualne badania archeologiczne zwykle leżą po stronie koncesjonariusza, oraz prowadzenie jednego postępowania na wybór koncesjonariusza dla kilku parkingów (tzw. sieci).

Jak powinna wyglądać procedura wyboru koncesjonariusza?

Procedura wyboru koncesjonariusza rozpoczyna się od wszczęcia postępowania przez publikację ogłoszenia o koncesji przez koncesjodawcę o zaproszeniu do składania wniosków o zawarcie umowy koncesji przez wszystkich zainteresowanych kandydatów. Na tym etapie zakres koncesji opisuje dokument opis przedmiotu koncesji. Po sprawdzeniu poprawności złożonych wniosków koncesjodawca zaprasza do udziału w negocjacjach kandydatów, których wnioski pozytywnie ocenił. Po zakończeniu negocjacji koncesjodawca zaprasza do złożenia ofert przez kandydatów, z którymi prowadził negocjacje, przesyłając im opis warunków koncesji oraz już na tym etapie projekt umowy. Wybór najkorzystniejszej oferty następuje spośród ofert spełniających wymagania określone w opisie warunków koncesji, na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w tym opisie. Ostatnim etapem jest podpisanie umowy.

Elementem decydującym o powodzeniu inwestycji jest jej opłacalność. W konsekwencji ważną rolę odgrywa jej finansowanie. Jakie zasady płatności obowiązują w przypadku budowy parkingów?

Wykonanie parkingu finansuje koncesjonariusz, a w zamian ma wyłączne prawo do korzystania z powstałej infrastruktury, tj. utrzymania i zarządzania nią, a także pobierania opłat od użytkowników. W zależności od wyników finansowych koncesjonariusz może liczyć na płatności ze strony koncesjodawcy, z tym że nie są to opłaty w jakikolwiek sposób gwarantujące zwrot zaangażowanego kapitału, bowiem to ryzyko ponosi zawsze inwestor prywatny. Opłaty będą zależały raczej od liczby korzystających z parkingu na określonych zasadach, np. bezpłatnie, w określonych godzinach. Po zakończeniu czasu trwania umowy, zwykle kilkunasto- bądź kilkudziesięcioletniego, infrastruktura pozostaje w gestii koncesjodawcy, gdyż regulacja prawna koncesji nie przewiduje dysponowania gruntami bądź powstałymi obiektami.

Warto również pamiętać, że inwestycje polegające na wybudowaniu parkingu publicznego w formule koncesji nie korzystają raczej ze wsparcia ze środków funduszy Unii Europejskiej, bowiem są to przedsięwzięcia cieszące się zainteresowaniem inwestorów prywatnych i w dużym stopniu dochodowe. Wyjątkowo, jeśli parking jest częścią większego projektu, np. rewitalizacji określonego obszaru miasta, wówczas cały projekt może być dofinansowany ze środków unijnych, co ma również wpływ pośrednio na budowę parkingu.

Jakie są najważniejsze problemy związane z realizacją inwestycji parkingowej wspólnie z prywatnym inwestorem?

Przede wszystkim mamy do czynienia z nową procedurą wyboru, która wzbudza jeszcze wiele wątpliwości. Po kilku postępowaniach zakończonych sukcesem ten rodzaj współpracy z inwestorami prywatnymi na pewno nabierze rozpędu ze względu na praktyczne doświadczenia w realizacji tego typu przedsięwzięć. Istotnymi problemami są również: brak rozpoznania rynku potencjalnych koncesjonariuszy oraz nawiązanie współpracy z firmami budowlanymi, które w przeciwieństwie do inwestorów nie dysponują kapitałem i oczekują wysokich płatności z budżetu publicznego.

Obserwujemy również brak spójnej strategii parkingowej w miastach i zlecanie budowy pojedynczych, nie zawsze opłacalnych choćby ze względu na lokalizację, parkingów, chociaż przy tych przedsięwzięciach pożądane jest całościowe spojrzenie na tę dziedzinę zadań publicznych i odpowiednie przygotowanie się do pozyskania inwestora prywatnego, aby ta współpraca przyniosła jak najlepsze efekty dla obydwu stron.

Agata Kozłowska

dyrektor Investment Support, ekspert z zakresu aspektów prawnych partnerstwa publiczno-prywatnego