Jednostki samorządu terytorialnego, a także związki tych jednostek i miasto stołeczne Warszawa, są uprawnione do emisji obligacji komunalnych. Mogą one stanowić wartą rozważenia alternatywę dla pozyskiwania środków pieniężnych na inwestycje w kontekście ograniczeń dostępu do kapitału pochodzącego z kredytów. Emisja obligacji może również służyć pozyskaniu środków na realizowanie projektów współfinansowanych ze środków europejskich, dywersyfikację źródeł finansowania inwestycji, ale także może prowadzić do promocji jednostki samorządowej poprzez budowanie jej wizerunku.

Podobnie jak ma to miejsce w przypadku obligacji emitowanych przez instytucje finansowe lub podmioty prowadzące działalność gospodarczą, obligacja komunalna jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia. Ich emisja ciągle nie jest jednak powszechnie stosowaną formą pozyskiwania kapitału ze względu na stosunkowo skomplikowaną procedurę emisyjną oraz obawy o to, że koszty przeprowadzenia takiej emisji skonsumują potencjalną różnicę wynikającą z zastosowania obligacji w porównaniu z pozyskiwaniem kapitału pochodzącego z kredytu. Powszechnie stosowaną praktyką jest korzystanie podczas emisji z usług agenta emisji (tzw. subemitenta) – z reguły banku – który jest odpowiedzialny za przygotowanie emisji, sprzedaż obligacji oraz pośrednictwo w ich wykupie. Za każdym razem, kiedy jednostka samorządu terytorialnego decyduje się na pozyskanie środków finansowych z emisji obligacji powinna uwzględnić koszty operacyjne samego przedsięwzięcia i porównać je z kosztami uzyskania kredytu na rynku bankowym. Pozwoli to wybrać rozwiązania bardziej korzystne w konkretnej sytuacji.

Z kwestią obligacji komunalnych ściśle powiązane jest zagadnienie obligacji emitowanych przez spółki z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółki akcyjne, w których dana jednostka samorządu terytorialnego dysponuje odpowiednio ponad 50 proc. głosów na zgromadzeniu wspólników lub walnym zgromadzeniu oraz przez przedsiębiorstwa, dla których organem założycielskim jest dana jednostka. Zgodnie z ustawą o obligacjach gminy powiaty i województwa mogą poręczać zobowiązania wynikające z takich obligacji. Nie jest natomiast uregulowana w przepisach kwestia możliwości poręczania zobowiązań związanych z ich emisją, jak np. zobowiązań wynikających z umowy zamiany typu odsetek. Problem ten rozstrzygnięty została w orzeczeniu WSA w Warszawie z 14 kwietnia tego roku (sygn. akt V SA/Wa 22/10). W ocenie sądu organom gminy w ramach gospodarki finansowej wolno tylko to, na co zezwalają ustawy, zaś uchwała o udzieleniu gwarancji wydana bez podstawy prawnej jest nieważna. Konsekwencje tego orzeczenia, mimo braku systemu prawa precedensowego w Polsce – na skutek autorytetu, jakim cieszą się orzeczenia sądów administracyjnych – może stać się początkiem linii orzeczniczej podążającej za wskazanym w tym rozstrzygnięciu kierunku w zakresie udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń, a przez to prowadzić do utrudnień w procesach pozyskiwania środków z alternatywnych do banków źródeł.

Adam Kwaśnik

prawnik, ekspert ds. gospodarczych Konfederacji Pracodawców Polskich