Mieszkaniec gminy, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone aktem organu gminy, może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Skuteczność tego środka prawnego uzależniona została od wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
Skarga do sądu administracyjnego jest istotnym środkiem ochrony praw jednostki przed przekroczeniem władczych uprawnień nadanych jednostkom samorządu terytorialnego, działającym jako organ administracji publicznej.
Prawo to nie ma nieograniczonego charakteru. Treść przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje bowiem, jakim podmiotom, w jakiej formie i pod jakimi warunkami przysługuje uprawnienie do zaskarżania uchwały rady gminy lub zarządzenia. Zasady te stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo gdy przez podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych narusza prawa osób trzecich.

Podmioty upoważnione

W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, kogo interesu prawnego lub uprawnienia ono dotyczy, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało już naruszone. Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z 17 lutego 2009 r. (II SA/Bd 1011/07, Legalis), skarżący musi już w dacie wniesienia skargi legitymować się naruszonym interesem prawnym, a nie jego zagrożeniem w przyszłości. Ponadto wymagane jest, aby naruszenie to dotyczyło osoby wnoszącej skargę. Musi więc odnosić się do takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby (wyrok NSA z 4 marca 2009 r., I OSK 1157/08, Legalis).
Skargę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a ustawy).

Akty podlegające zaskarżeniu

Do sądu administracyjnego można zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy podjęte w sprawach administracji publicznej. Sprawą z zakresu administracji publicznej jest akt administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, w tym także określające zasady i ogólne czynności z zakresu zarządu majątkiem gminy adresowane do mieszkańców gminy, jak również do jej organów w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej.
Nie mieszczą się w tym pojęciu sprawy indywidualne rozstrzygane w konkretnych sprawach w drodze decyzji administracyjnych, dotyczące imiennie oznaczonego adresata, w tym wywołujące dla niego skutki w sferze cywilnoprawnej. Na mocy bowiem przepisu art. 102 ustawy skarga w trybie art. 101 ust. 1 nie przysługuje w odniesieniu do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W przypadku władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach indywidualnie określonego podmiotu należy zatem ustalić, czy uchwała rady gminy nie jest czasem decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. (wyrok NSA ośr. zamiejscowy we Wrocławiu z 26 listopada 1991 r. Sa/Wr 1010/91, ONSA 1992/1/10).
Za niebędące sprawami z zakresu administracji publicznej uznaje się te akty organów gminy, które objęte są kognicją sądów powszechnych. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia może być dokonane jedynie uchwałą, która weszła już w życie (por. np. postanowienie WSA w Warszawie z 3 marca 2009 r., IV SA/Wa 2015/08, Legalis).



Wezwanie organu gminy

Skuteczność wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy zależy od uprzedniego wyczerpania trybu wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.
Uchwała lub zarządzenie może być zaskarżone w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, a jeżeli organ nie udzielił na nie odpowiedzi, w terminie 60 dni od dnia jego wniesienia.
Treść wezwania organów gminy do usunięcia naruszenia prawa musi być sformułowana w sposób dostatecznie określający, jakie działanie lub bezczynność organów gminy jest przedmiotem wezwania oraz na czym ma polegać zarzucane organom naruszenie prawa. Innymi słowy, treść wezwania musi być sformułowana w sposób umożliwiający ustosunkowanie się organów gminy do niego oraz ewentualnie podjęcie stosowanych działań w przypadku, gdy okaże się w ocenie organów uzasadnione. Niedopełnienie przez skarżącego omawianego obowiązku skutkuje niedopuszczalnością wniesienia skargi, to zaś prowadzi do jej odrzucenia. Odrzucenie skargi przez sąd administracyjny następuje z przyczyn formalnych, bez merytorycznej oceny zasadności skargi. Nie stanowi to jednak przeszkody uniemożliwiającej rozpoznanie merytoryczne zarzutów wobec organów gminy w przypadku ponownego wniesienia skargi, tym razem z zachowaniem wszystkich wymogów prawnych (postanowienie WSA w Lublinie z 24 marca 2009 r., III SA/Lu 67/09, Legalis).
Wezwanie, które podmiot musi kierować do organu gminy w celu otwarcia sobie drogi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, może być dokonane przed opublikowaniem kwestionowanej przez niego uchwały rady gminy (wyrok WSA w Gorzowie Wielkp. z 12 marca 2009 r., II SA/Go 715/08, Legalis).
Wezwanie jest czynnością prawną, przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie (postanowienie WSA w Olsztynie z 7 września 2009 r., II SA/Ol 605/09, Legalis). Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 i nie rodzą skutków prawnych. Skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako spóźniona, jest niedopuszczalna i z tego powodu podlega odrzuceniu (postanowienie WSA w Olsztynie z 25 listopada 2009 r., II SA/Ol 963/09, Legalis).
W orzecznictwie i literaturze zarysowała się rozbieżność poglądów co do kwestii, czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, dokonanego uchwałą rady gminy powinno być skierowane do rady gminy czy też do wójta gminy. Przeważa jednak pogląd, że wezwanie to skierowane powinno być do wójta, gdyż na mocy art. 31 ustawy reprezentuje on gminę na zewnątrz (por. np. postanowienie NSA z 4 marca 2009 r., II OSK 1236/08, Legalis).



Złożenie skargi

Skarga ta powinna spełniać wymogi formalne przewidziane w dyspozycji przepisu art. 57 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Musi więc zawierać wskazanie zaskarżanej uchwały, oznaczenie organu, którego skarga dotyczy, a także określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.
Podlega ona opłacie, ponieważ w myśl art. 230 i art. 231 powyższej ustawy, od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub wpis stały.
Wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. Wysokość wpisu określona jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2913 ze zm.). W przypadku, gdy jedną skargę wnosi kilku skarżących, to każdy z nich zobowiązany jest uiścić wpis od skargi, każdy z nich ma bowiem indywidualny interes prawny w zaskarżeniu uchwały, nie znajduje więc w takiej sytuacji, co do zasady, zastosowanie przepis art. 214 par. 2 powyższej ustawy.
W przypadku wnoszenia skargi w imieniu grupy mieszkańców gminy do skargi należy załączyć pisemną zgodę osób, w imieniu których skarżący wnosi skargę do sądu administracyjnego.
Akty z zakresu administracji publicznej
Do aktów organów gminy z zakresu administracji publicznej można zaliczyć w szczególności:
● uchwały stanowiące przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, tj. wydawane na podstawie upoważnień ustawowych (art. 40 ust. 1 ustawy);
● uchwały i zarządzenia wydawane w sprawach dotyczących ustroju i organizacji gminy, jednostek pomocniczych, gminnych jednostek organizacyjnych oraz korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (np. statuty, regulaminy organizacyjne itp.);
● uchwały i zarządzenia stanowiące gminne przepisy porządkowe (art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 ustawy);
● uchwały stanowiące akty planowania o charakterze generalnym i konkretnym (np. budżet).
Podstawa prawna
Art. 101–101a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).