Iwona Andruszkiewicz

zastępca dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego

Działalność organów nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego (wojewodów i RIO) obejmuje, oprócz badania zgodności poszczególnych regulacji zawartych w uchwałach z przepisami prawa, także badanie kwestii proceduralnych związanych z przygotowywaniem projektów uchwał oraz z trybem ich przyjęcia przez radnych na sesji.

W pierwszej kolejności należy więc sprawdzić, czy przepisy nie wymagają, by projekt przygotował konkretny podmiot, zwłaszcza wójt (tak jest np. w przypadku projektu uchwały budżetowej czy projektu planu zagospodarowania przestrzennego). Istotną sprawą jest również uzyskanie wymaganych ustawowo opinii albo uzgodnień (ze związkami zawodowymi, organizacjami konsumenckimi, mieszkańcami gminy, zarządem powiatu itp.). Brak, nawet niewiążącej, opinii stanowić bowiem może samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały – oczywiście jeśli nie okaże się, że uprawniony podmiot z prawa do wyrażenia opinii po prostu nie skorzystał.

Powodem interwencji wojewody będzie również niedotrzymanie terminu na przyjęcie uchwały. I tak uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły można podjąć najpóźniej na sześć miesięcy przed końcem roku szkolnego (do końca lutego), a uchwałę o planowanych do wydania nowych licencjach na wykonywanie transportu drogowego taksówką do 30 listopada poprzedniego roku. Istotnym naruszeniem prawa jest również niezachowanie wymaganej ustawowo tajności głosowania, nieuzyskanie odpowiedniej większości głosów, czy podpisanie uchwały przez osobę nieuprawnioną.

Powodem zakwestionowania legalności uchwały może być również naruszenie określonych w statucie (a dokładniej w regulaminie rady) danej jednostki samorządu terytorialnego zasad procedowania. Stosując środek nadzoru, należy tu jednak mieć pewność, że gdyby takie naruszenie nie miało miejsca, zapadłaby uchwała innej treści albo w ogóle nie zostałaby ona podjęta. W przeciwnym wypadku naruszenie należy potraktować jako nieistotne.

W wyjątkowych przypadkach powodem unieważnienia uchwały może być także brak dołączonego do niej uzasadnienia. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa co do zasady nie wymagają sporządzenia uzasadnienia do uchwały, obowiązek taki nakładają za to często statuty poszczególnych j.s.t. Uzasadnienie takie nie jest integralną częścią uchwały. Przygotowuje je podmiot wykonujący inicjatywę uchwałodawczą i przekazuje radnym wraz z materiałami na sesję, określając w jego treści przyczyny i skutki (zwłaszcza finansowe) podjęcia danej uchwały, tak aby radni mogli, jeszcze przed sesją, zapoznać się z powodami, dla których projekt konkretnej uchwały został opracowany. Ich treść udostępniana jest też w Biuletynie Informacji Publicznej.

Uzasadnienie nie podlega, co do zasady, weryfikacji przez organ nadzoru – nie pochodzi przecież od organu stanowiącego, a jedynie od autora projektu uchwały. Nawet więc, gdy w jego treści znajdą się zapisy stojące w sprzeczności z przepisami prawa, organ nadzoru nie ma prawa się do nich odnieść – bada bowiem wyłącznie treść uchwały.

W wyjątkowych przypadkach jest jednak inaczej. Na przykład dla oceny legalności uchwały rady gminy o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym konieczne jest dołączenie do niej uzasadnienia przybliżającego przesłanki, jakimi rada kierowała się wyrażając taką zgodę – mimo że art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wprost tego nie wymaga. Jednak aby wojewoda (i sąd administracyjny) mógł stwierdzić, czy rada w danej sytuacji miała obowiązek odmówić wyrażenia zgody (tak jest, gdy podstawą rozwiązania umowy o pracę z radnym były zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu), musi poznać powody zajęcia określonego stanowiska przez radę. Z przepisu uchwały powinno wówczas jednoznacznie wynikać, że uzasadnienie jest jej równorzędną częścią, a także, co oczywiste, powinno ono zostać wraz z uchwałą przegłosowane. Podkreślić jednak należy, że w sytuacjach, gdy zgoda rady ma charakter fakultatywny, wojewoda nie bada słuszności decyzji rady – ma ona charakter uznaniowy i to rada ponosi za nią odpowiedzialność, a wojewoda nie może jej kwestionować w trybie nadzoru.