Głównymi przeszkodami w podniesieniu skuteczności egzekucji są niska zamożność społeczeństwa i ustawowe obwarowania postępowania. A te czynniki są niezależne od przyjętego modelu funkcjonowania służby komorniczej - pisze dr Jakub Staszak.
Wiemy, że prawa były dorywcze, niedostateczne, niestanowcze, niejasne i pełne niekonsekwencyj, ale to było mniejsze złe, stokroć gorszym było to, że były bezsilne, że istniejąc, a nie działając, już samym tym martwym swoim istnieniem robiły niekiedy więcej szkody, niż gdyby ich wcale nie było, niż gdyby bieg spraw społecznych pozostawiony był samym instynktom moralnym ludzi, przyrodzonemu ich sumieniu i wyrabiającym się z społecznej konieczności zwyczajom”. Te słowa napisał na przełomie XIX i XX w. jeden z najwybitniejszych polskich historyków Władysław Łoziński, a pochodzą z jego monumentalnej pracy „Prawem i lewem. Obyczaje na Czerwonej Rusi w pierwszej połowie XVII w.”. Lektury moim zdaniem obowiązkowej dla wszystkich, którzy kiedykolwiek mają zamiar zająć się egzekucją sądową, czy to od strony praktycznej, czy teoretycznej, bo pokazującej, jak duży wpływ na upadek I Rzeczypospolitej miała słabość i nieskuteczność egzekucji wyroków sądowych. Dlaczego powyższy cytat przyjąłem za motto mojej polemiki do tekstu dr Dawida Sześciły („Co ważniejsze: biznes czy służba publiczna”, Prawnik z 1 marca 2016 r.)? Dlatego, że stanowi część odpowiedzi na pytanie postawione w tytule felietonu. Otóż ważniejsze jest skuteczne wykonywanie orzeczeń sądów i innych tytułów wykonawczych.
Jeżeli obecny system samodzielności zawodu komornika sądowego zapewnił wyższy stopień wykonania orzeczeń niż poprzedni, w którym komornik był pracownikiem sądu, to powrót do starych rozwiązań, bez kompleksowej analizy wskazującej na racjonalność takiego kroku (a co do jej braku jesteśmy przecież, jak mniemam, zgodni) jest moim zdaniem szkodliwy. Pamiętamy przecież, iż za każdym postępowaniem egzekucyjnym stoi nie tylko dłużnik, ale przede wszystkim wierzyciel. To wierzyciel poniósł szkodę i oczekuje pomocy od państwa, a nie dłużnik – choć z doniesień medialnych można niekiedy odnieść wrażenie, że jest odwrotnie.
Jak ma się to do modelu komornika prowadzącego kancelarię samodzielnie lub komornika na etacie w sądzie? Odpowiedź przecież padła już w pierwszym tekście dr. Sześciły, który zapoczątkował naszą dyskusję („Urynkowienie rozwiązało niektóre problemy, ale przysporzyło nowych”, Prawnik z 2 lutego 2016 r.). Pozwolę sobie zacytować: „Przed reformą system egzekucji komorniczej był praktycznie bezzębny – zapewniał skuteczność na poziomie kilku procent spraw. W ostatnich latach wskaźnik efektywności był już wyraźnie lepszy, ale wciąż niepowodzeniem kończy się egzekucja w blisko 80 proc. spraw”. Z tym stwierdzeniem się zgadzam – jest wyraźnie lepiej. Nie do końca natomiast akceptuję ocenę, iż „o oszałamiającym sukcesie w tej dziedzinie trudno mówić”. Skoro nawet kilkukrotny wzrost skuteczności nie jest oszałamiającym sukcesem, to trudno mi zgadywać, jaki byłby za taki uznany. Owszem, też chętnie zobaczyłbym znacznie wyższą skuteczność, jednak głównymi przeszkodami są niska zamożność społeczeństwa i ustawowe ograniczenia egzekucji, a te czynniki są niezależne od przyjętego modelu funkcjonowania służby komorniczej. Ciężko natomiast byłoby oczekiwać wzrostu skuteczności egzekucji, czy nawet utrzymania jej na obecnym poziomie od komorników będących etatowymi pracownikami sądów. Trzeba pamiętać, że niedoszacowanie kosztów i niedoinwestowanie są niestety cechami charakterystycznymi dla kultury organizacji w polskiej administracji, ciągnąc się od zaniżonej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla samorządów przez praktycznie każdy dział administracji na wymiarze sprawiedliwości kończąc, a ociężałość organów państwa stała się niemal przysłowiowa. Należy obawiać się, że w przypadku służby komorniczej opartej na komornikach jako pracownikach sądów nie byłoby inaczej.
Dr Sześciło stawia pytanie „czy wykonywanie ważnej misji publicznej i korzystanie przy tym z możliwości daleko idącej ingerencji w sferę wolności i praw jednostki może być domeną podmiotów innych niż publiczne”. Trudno nie podzielać tych wątpliwości. Ale czy komornik sądowy jest w istocie podmiotem innym niż publiczny? Nie należy wprawdzie do sfery finansów publicznych, jest jednak powoływany przez ministra sprawiedliwości i podlega jego kontroli, podlega nadzorowi prezesa sądu rejonowego, zarządzeniom sądu, nie może bez zgody prezesa sądu apelacyjnego mieć innych dochodów niż określone w ustawie, nie może odmówić przyjęcia wniosku egzekucyjnego i prowadzenia postępowania, nawet gdy wie, iż będzie ono bezskuteczne, a jego koszty poniesie częściowo on sam (co się zdarza wcale nierzadko, gdy wpływają kolejne wnioski przeciw temu samemu dłużnikowi), nie może oferować dodatkowych usług, nie może w przeciwieństwie do adwokata profilować swej działalności... Czy to, że komornik samodzielnie finansuje swoją działalność z opłat egzekucyjnych i w ograniczonym stopniu decyduje o organizacji pracy kancelarii wystarcza, aby postawić go poza nawiasem podmiotów publicznych? Mam co do tego wątpliwości.
Doktor Sześciło ostrzega również przed niebezpieczeństwem znacznej liczby nadużyć, przytaczając doświadczenia brytyjskie. Pisze: „W Wielkiej Brytanii działalność prywatnych komorników jest w ostatnich latach coraz częściej krytykowana ze względu na ogrom skarg wskazujących na przekraczanie uprawnień (ok. 60 tysięcy skarg rocznie)”. Przyznam, że trochę zaskoczyło mnie przywołanie tych danych. Z trzech powodów. Po pierwsze, brak informacji, ile spośród tych skarg było zasadnych. Po drugie, nie przytoczono, do jakiej liczby czynności egzekucyjnych należy odnieść liczbę skarg, a to dopiero pozwoliłoby stwierdzić, czy rzeczywiście mamy do czynienia z ich ogromem. Po trzecie wreszcie, dziwi, dlaczego posłużono się przykładem brytyjskim, skoro w Polsce zostały opublikowane stosowne badania za nieodległy przecież rok 2013.
Istnieje mianowicie opracowanie dr Dagmary Olczak-Dąbrowskiej opublikowane w 2014 r. przez Instytut Wymiaru Sprawiedliwości. Wynika z niego, że w roku 2013 do sądów rejonowych wpłynęło 66 112 skarg na czynności komorników, a więc liczba zbliżona to tej, która w przypadku Wielkiej Brytanii ma stanowić ogrom. Tu jednak przytoczono również liczbę postępowań egzekucyjnych prowadzonych w Polsce w tym samym roku, tj. około 4,5 miliona. Porównując te dane, możemy przyjąć, iż skargi pojawiają się w 1,47 proc. postępowań. Jednakże dotyczą one konkretnych czynności komornika, może więc występować większa liczba skarg w jednym postępowaniu egzekucyjnym. Przyjmując w uproszczeniu bardzo oszczędnie cztery czynności na jedno postępowanie (zajęcie wynagrodzenia lub świadczenia emerytalno-rentowego, zajęcie dwóch rachunków bankowych lub jednego rachunku bankowego i ruchomości, postanowienie kończące postępowanie zawierające rozstrzygnięcie co do kosztów postępowania) daje nam to skargę na 0,36 proc. czynności komornika.
Czy to naprawdę jest ogrom? Mam co do tego poważne wątpliwości. Jeśli zaś weźmiemy pod uwagę jedynie skargi uwzględnione przez sądy, a tych według przytaczanego opracowania w 2013 r. było 6842, otrzymamy 0,04 proc., słownie cztery dziesiąte promila. Nawet doliczając do skarg uwzględnionych wszystkie odrzucone i nierozpoznane na dzień powstania opracowania, co da łącznie 41 578 skarg, wśród których mogły znajdować się również te zasadne, otrzymamy wskaźnik 0,23 proc. O ile więc na pierwszy rzut oka liczba 60 tys. skarg robi wrażenie ogromu, to głębsza analiza faktycznego stanu rzeczy ukazuje, iż jest to liczba niewielka – i do takiego wniosku doszła również autorka opracowania.
Należałoby też postawić pytanie, jak wygląda kwestia liczby środków odwoławczych w administracji państwowej, skoro model komornika na sądowym etacie ma być lekarstwem na nadużycia. Za przykład pozwolę sobie wziąć administrację skarbową. Tym razem przyjdzie mi przywołać dane NIK, który również w 2013 r. przeprowadził kontrolę „Przestrzeganie praw podatników przez wybrane urzędy skarbowe i izby skarbowe”. Wyniki? Zacytuję: „W 2012 r. podatnicy złożyli odwołania od 22 proc. decyzji pokontrolnych organów pierwszej instancji dotyczących VAT, PIT i CIT. W 2011 r. odwołali się od 18,2 proc. decyzji, co oznacza wzrost o 3,8 punktu procentowego. W I półroczu 2013 r. odwołania dotyczyły 30 proc. decyzji”. Odwołania od 30 proc. decyzji urzędów skarbowych w kontrolowanych jednostkach wobec skarg na czynności komornika w 1,47 proc. postępowań. Różnica porażająca.
Mało tego. Według cytowanego wyżej opracowania w 2013 r. sądy uwzględniły 10,3 proc. (16,4 proc., jeśli nie weźmiemy pod uwagę skarg złożonych lecz nierozpoznanych w roku 2013) złożonych skarg na czynności komornika, tymczasem według danych NIK w I półroczu 2013 r. uchylono aż 33,2 proc. zaskarżonych decyzji kontrolowanych urzędów skarbowych. Patrząc na te dane, wypadałoby raczej zaproponować prywatyzację urzędów skarbowych niż upaństwowienie komorników – choć z góry zastrzegam, że pomysł taki uważałbym za chybiony.
Zgadzam się z dr. Sześciłą, iż „w Polsce brakuje krytycznego spojrzenia na efekty urynkowienia i prywatyzacji niektórych sfer wymiaru sprawiedliwości. Dotyczy to również komorników, o których dyskutuje się sporadycznie, zwykle niestety przy okazji skandali z nadużywaniem uprawnień”. Problem w tym, że o funkcjonowaniu administracji państwowej także rzadko dyskutuje się publicznie, a jeśli już, to też zwykle przy okazji skandali związanych z nadużywaniem uprawnień, nieprawidłowościami bądź korupcją. Niestety, nadużycia nie są obce również urzędom i instytucjom finansowanym z budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie omijają osób na państwowych etatach; zresztą o nadużyciach w państwowym przecież wymiarze sprawiedliwości nie tak dawno na łamach DGP pisała Mira Suchodolska („Rozwalić sądowy układ zamknięty”).
Jak sądzę, zarówno mnie, jak dr. Sześcile przyświeca ten sam cel – skuteczna egzekucja sądowa. Jednak drogę do tej skuteczności widzimy inaczej i gdzie indziej widzimy zagrożenia. Mój adwersarz widzi zagrożenie w działalności komornika samodzielnie prowadzącego swoją kancelarię, nazywając ją „biznesem” i traktując jak zwykłą działalność gospodarczą. Tymczasem komornika z rynkiem łączy obecnie jedynie sposób wynagradzania – zależny od liczby skutecznie wyegzekwowanych wierzytelności, nie zaś sposób działania w postępowaniu egzekucyjnym. Dla mnie niebezpieczeństwem kryjącym się za modelem komornika jako etatowego pracownika sądu jest rozciągnięcie znanych niedomagań państwa również na sferę egzekucji sądowej. Jeśli miałoby to dodatkowo wiązać się z przeniesieniem kosztów utrzymania aparatu egzekucyjnego ze strony postępowania – przede wszystkim dłużnika – na podatnika, wątpliwy staje się również aspekt moralny takiego rozwiązania.