Naruszenie procedur konsultacji społecznych stało się standardem tworzenia lepszego prawa przez Ministerstwo Sprawiedliwości.
Wydawało by się, że wszystkim obywatelom znana jest treść art. 2 konstytucji – Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej – jest to bowiem najczęściej chyba wykorzystywany jej fragment.
Okazuje się jednak, że to wyobrażenie nie wytrzymuje konfrontacji z działaniami podejmowanymi przez pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości w toku działań legislacyjnych.
Dotychczasową konsekwencją standardów stosowanych przez nich w związku z wprowadzeniem ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ustroju sądów powszechnych oraz innych ustaw, są już dwa wnioski w Trybunale Konstytucyjnym złożone przez Krajową Radę Sądownictwa oraz Związek Zawodowy Prokuratorów i Pracowników Prokuratury, a kwestionujące między innymi tryb procedowania ustawy jako niezgodny z konstytucją.
Osobliwe konsultacje
To jednak dla Ministerstwa Sprawiedliwości za mało. Podjęło ono konsultacje społeczne aktów wykonawczych, związanych z ww. ustawą nowelizującą, które to akty co do zasady powinny wejść w życie 28 marca 2012 r.
Jednak dokonuje owych konsultacji w nader osobliwym trybie. Nowe standardy legislacyjne Ministerstwa Sprawiedliwości to przesyłanie do wybranych przez siebie partnerów społecznych po kilka projektów aktów wykonawczych naraz; codziennie lub co drugi dzień; z wyznaczeniem kilkudniowego (3 – 7) terminu na wyrażenie opinii.
Nowe standardy to przesyłanie po kilka aktów naraz, z kilkudniowym terminem na opinię
Przypomnijmy zatem, iż kompetencje Rady Ministrów wynikają z treści art. 146 konstytucji. Należą do nich m.in. funkcja rządzenia, polegająca na wytyczaniu kierunkowych zasad polityki państwa w dziedzinie wewnętrznej i zewnętrznej, podejmowaniu decyzji o znaczeniu strategicznym.
Wykonując powyższe działania, ustawodawca przewidział możliwość utworzenia m.in. komitetów stałych w celu inicjowania, przygotowania i uzgadniania rozstrzygnięć albo stanowisk Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów w sprawach należących do zadań i kompetencji tych organów (art. 12 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów).
Minimum 14 dni
I tak dochodzimy do clue programu. Otóż przypomnijmy, że 10 października 2009 r. została podjęta decyzja Komitetu Rady Ministrów (KRM-0102-40-09) w sprawie dokumentu programowego rządu pt. „Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych”, jako dokumentu rekomendowanego do stosowania.
Stanowi on bowiem uzupełnienie części D „Wytycznych do oceny skutków regulacji”, przyjętych przez Radę Ministrów 10 października 2006 r., precyzując m.in. sposób wykonania obowiązków wynikających z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. nr 100, poz. 908).
Uregulowano w nich nie tylko wytyczne co do etapów konsultacji społecznych, ich sposobów, ale i terminów na ich przeprowadzenie. W przypadku konsultacji społecznych w formie opinii zarekomendowano, że „wysyłający prośbę o opinie zwykłą pocztą powinien przeznaczyć na konsultacje dość długi czas – minimum 3 tygodnie.
Czas ten można skrócić do 2 tygodni w przypadku przesłania dokumentu pocztą elektroniczną” (str. 14 „Zasad konsultacji...”). Oczywiste jest przy tym, iż termin ten nie dotyczy sytuacji, kiedy ustawa określa wprost inny, zazwyczaj dłuższy termin na ich przeprowadzenie.
Tymczasem Ministerstwo Sprawiedliwości na niecały miesiąc przed datą wejścia w życie nowelizacji ustawy o ustroju sądów powszechnych hurtowo wysyłało projekty rozporządzeń do „konsultacji”, w ogóle nie respektując powyższych zasad.
Rekomendacje komisji
Można oczywiście bronić stanowiska, że ww. dokumenty programowe rządu to tylko zalecenia.
Tyle tylko, że podstawą do ich stworzenia były inne dokumenty: „Zasady dialogu społecznego” (dokument programowy, przyjęty przez Radę Ministrów 22 października 2002 r.), akty prawa polskiego (np. konstytucja i ustawa o Radzie Ministrów), jak również rekomendacje Komisji Europejskiej i OECD, zawarte w raporcie SIGMA sporządzonym w ramach oceny potencjału regulacyjnego Polski.
Znalazło się w nim stwierdzenie, że w Polsce brakuje spójnego systemu konsultowania, konsultacje są bardzo często jedynie formalnością, a przez administrację postrzegane są jako uciążliwość, a nie źródło informacji (analogiczne stwierdzenia zawarto w raporcie Ministerstwa Gospodarki stanowiącym złącznik do „Wytycznych do oceny...”).
Polecam zatem lekturę ww. dokumentów pracownikom Ministerstwa Sprawiedliwości (dostępne na stronach Ministerstwa Gospodarki).
W przeciwnym razie łamanie zasad demokratycznego państwa prawa może spowodować nie tylko natłok spraw w Trybunale Konstytucyjnym, ale i zainteresowanie ze strony Komisji Europejskiej, która wprowadza liczne regulacje gwarancyjne dotyczące udziału obywatelskiego w stanowieniu prawa.
Monika Krywow, członek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Asystentów Sędziów