Przez różnice w przepisach państw członkowskich i wynikające z tego bariery operacyjne trudno jest chronić interesy finansowe UE – uważa Komisja Europejska. Remedium na to ma być stworzenie europejskiej prokuratury.
Reklama
Jakie problemy czekają na rozstrzygnięcie / Dziennik Gazeta Prawna
Kradzież środków z unijnej kasy stała się na tyle dotkliwa, że niezbędne jest powołanie instytucji, która zajęłaby się walką z tym procederem. Dlatego Komisja Europejska pracuje nad przepisami, które umożliwią powołanie europejskiej prokuratury. Ma ona ścigać i stawiać przed sądami sprawców przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii Europejskiej, w razie potrzeby współpracując z działającym już Europolem.
Dzięki nowej prokuraturze nie będzie dochodzić do sytuacji, jakie miały miejsce np. we Włoszech, gdzie sycylijska mafia przez 20 lat wyłudzała z funduszu Wspólnej Polityki Rolnej dotacje dla rolników. Na celowniku śledczych mają się też znaleźć przemytnicy czy oszuści podatkowi.
– Powołanie prokuratury europejskiej to istotny element procesu harmonizacji prawa represyjnego w ramach UE, który będzie służyć skuteczniejszemu ściganiu przestępstw transgranicznych – uważa prof. Piotr Kardas z Katedry Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego. Zaznacza, że powstanie nowej instytucji nie powinno mieć jednak bezpośredniego wpływu na ustrój czy zasady działania polskiej prokuratury.
Dyskusja na temat potrzeby powołania do życia nowego organu ścigania z pewnością będzie jednak burzliwa. Już teraz nieoficjalnie wiadomo, że przeciw jest Wielka Brytania.
– Niedawny przykład wykrycia w Polsce zmowy przetargowej przy inwestycjach drogowych wskazuje, że wystarczające jest działanie krajowych organów ścigania. Polska prokuratura poradziła sobie z zagrożeniem, wykryła przestępstwo i można się spodziewać postawienia sprawców przed sądem – podkreśla Zbigniew Krüger, członek Europejskiego Stowarzyszenia Adwokatów Karnistów (European Criminal Bar Association).
Można jednak też przywołać przykład Grecji i wieloletnich nadużyć. Dochodziło do nich w związku z wykorzystywaniem środków unijnych.
– Dlatego z drugiej strony afera z nieistniejącymi plantacjami oliwek, która miała miejsce w latach 1993 – 2005, pokazuje, że organy krajowe nie chciały lub nie były w stanie wykrywać i ścigać tych przestępstw. Czyli utworzenie prokuratury europejskiej jest uzasadnione – zauważa mec. Krüger.
Opozycja ostrzega, by do pomysłu podchodzić ostrożnie.
– Nie można pozwolić, by powstał odrębny korpus europejskich śledczych, który mógłby wkraczać w uprawnienia polskiej prokuratury. Ta jako niezależna powinna mieć wyłączne kompetencje do prowadzenia postępowań wobec Polaków – wskazuje dr hab. Krzysztof Szczerski, wiceminister spraw zagranicznych w rządzie PiS.



Powstanie nowej instytucji zakłada tegoroczny program działań KE. Jak udało się ustalić DGP już w czerwcu tego roku krajom członkowskim ma zostać przedstawiony stosowny projekt rozporządzenia.
– Logika jest prosta: jeśli mamy „federalny budżet” z pieniędzmi pochodzącymi z 27 państw UE, to powinniśmy mieć też federalny instrument, by ten budżet chronić. Jeśli my jako UE nie będziemy chronić naszego federalnego budżetu, nikt tego za nas nie zrobi – powiedziała Viviane Reding, unijna komisarz ds. sprawiedliwości, popierając prace nad projektem dotyczącym powołania nowego unijnego tworu.

Traktatowa idea

Zapowiedź utworzenia nowej instytucji nie powinna dziwić. Jej powstanie przewiduje art. 86 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), zgodnie z którym Rada może ustanowić EPPO (European Public Prosecutor's Office), w oparciu o Eurojust (agencję koordynującą działania prokuratur państw członkowskich) w drodze rozporządzeń i zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą.
Traktat poza stwierdzeniem, że prokuratura ta ma być właściwa do prowadzenia dochodzeń, ścigania i stawiania przed sądem sprawców i współsprawców przestępstw przeciwko interesom finansowym UE i wnoszenia w tym zakresie oskarżenia przed właściwe sądy państw członkowskich UE, nie zawiera bliższych uregulowań co do statusu tego urzędu.
Nie wskazuje też zasad procedowania, jak i dopuszczalności dowodów i sądowej kontroli nad postępowaniem przygotowawczym. Wszystkie te kwestie będą musiały się zatem znaleźć w czerwcowym projekcie.
Instytucja ta wzbudza spore kontrowersje. Jej przeciwnicy podnoszą bowiem, że jej powstanie może prowadzić do utraty suwerenności państw członkowskich w zakresie ścigania przestępstw. Zdaniem zapytanych przez nas prawników warto jednak zastanowić się nad jej wdrożeniem do polskiego porządku prawnego.
– Zakres przedmiotowy, w którym działać ma prokuratura europejska, ograniczony jest wyłącznie do czynów zagrażających finansowym interesom Unii. Uzasadnianie samej potrzeby ścigania takich czynów byłoby truizmem.
Zastanowienia wymaga natomiast to, czy konieczne jest wprowadzanie nowej instytucji powołanej do ścigania tego typu przestępstw – wskazuje Zbigniew Krüger, adwokat z Kancelarii Krüger & Partnerzy Adwokaci i Radcy Prawni, członek Europejskiego Stowarzyszenia Adwokatów Karnistów (European Criminal Bar Association).
Pytanie to jest tym bardziej aktualne, jeśli weźmie się pod uwagę, że Polska wkrótce stanie się płatnikiem netto do unijnego budżetu.
– Przez najbliższe kilka lat będziemy beneficjentami unijnych pieniędzy przeznaczonych na rozwój gospodarczy kraju. Gdy ta modernizacja nastąpi, a Polska stanie się większym płatnikiem do unijnej kasy, będziemy chcieli mieć wgląd i kontrolę nad wydawaniem środków ze wspólnego skarbca – podkreśla dr Alfred Staszak, prokurator okręgowy w Zielonej Górze.
Czym zatem mogłaby się zająć europrokuratura? Na przykład ściganiem oszustw przy wykorzystywaniu unijnych dotacji czy przekrętów celnych.

Transgraniczność

Zdaniem prokuratora Alfreda Staszaka, prokuratura europejska jako rodzaj transgranicznego organu ścigania jawi się nawet jako konieczność.
– Województwo lubuskie dziś jest jednym z liderów zagospodarowywania unijnych pieniędzy na wielorakie programy i inwestycje. Wiele z nich już dzisiaj ma transgraniczny charakter, gdyż służy budowaniu wspólnej przestrzeni na granicy polsko-niemieckiej. Z drugiej strony międzynarodowy charakter ma równie często przestępczość tutaj występująca i proszę mi wierzyć nie ogranicza się ona tylko, do kradzieży samochodów – podkreśla dr Alfred Staszak.
Zaznacza, że obecnie sprawy karne wynikające z nieprawidłowości w gospodarowaniu unijnymi środkami w prokuraturze zdarzają się rzadko i to z różnych powodów. Jednym z nich jest brak profesjonalnej, dobrze wykształconej i obeznanej w zasadach unijnej ekonomii i gospodarki czy nawet prawnych podstawach unijnych finansów, kadry prokuratorskiej.
– Wielość i różnorodność spraw prowadzonych w jednostkach prokuratury nie pozwala też na swoistą specjalizację prokuratora w jednej kategorii. Prokuratura europejska ze swoją wyspecjalizowaną, a zapewne i profesjonalną kadrą, może stać na straży praworządności w tym obszarze – argumentuje prokurator Alfred Staszak.

Oszustwa na celowniku

W Prokuraturze Generalnej trwają już prace nad stanowiskiem dotyczącym projektu o utworzeniu EPPO. W grudniu zeszłego roku Andrzej Seremet powołał specjalny zespół, w skład którego wchodzą m.in. prokuratorzy zajmujący się przestępczością zorganizowaną, a także przedstawiciele Biura Spraw Konstytucyjnych w PG. Efekt ich działań będzie znany w połowie kwietnia.

Prokuratura europejska zajęłaby się m.in. ściganiem wyłudzeń dotacji

– EPPO według założeń miałaby zająć się przestępczością popełnianą na szkodę interesów finansowych Unii Europejskiej. Sprawy te można podzielić na dwie grupy, a mianowicie dotyczące szkody po stronie przychodów i wydatków UE. Jeśli chodzi o pierwszą grupę, to są to postępowania prokuratury w sprawach dotyczących uszczuplenia należności celnych (głównie chodzi o przemyt) i oszustw podatkowych związanych z VAT-em (np. karuzele podatkowe, znikający podatnik) – wylicza prokurator Mateusz Martyniuk, rzecznik prasowy Prokuratury Generalnej.
Druga grupa spraw to te związane z wyłudzeniami środków finansowych pochodzących z budżetu UE. Jeśli chodzi o Polskę to z ok. 1500 toczących się w tych sprawach postępowań aż 90 proc. dotyczyło w 2012 r. wyłudzenia dopłat dla rolników (np. oszustwa, przestępstwa o charakterze korupcyjnym popełniane w związku z wyłudzeniem opłat).
– W obu grupach spraw prokuratura działa z wykorzystaniem wszelkich dostępnych instrumentów prawnych, szeroko korzystając z pomocy prawnej, współpracując z OLAF-em (Europejskim Urządem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych – przyp. red.) – wskazuje Martyniuk.
Wobec tego, że efekty prokuratorskich prac są widoczne, teza o konieczności powoływania nowej instytucji, zdaniem niektórych, ekspertów nie znajduje uzasadnienia.
– Komisja Europejska, która jest strażnikiem traktatu i prawa Unii, współpracuje z organami krajowymi zarówno administracyjnymi, jak i sądowymi, np. w zakresie prawa konkurencji współpracuje z organami monopolowymi. W związku z tym wydaje się, że mogłaby współpracować z sądami czy prokuraturami krajowymi, niekoniecznie tworząc nowy, samodzielny twór. W mojej opinii nie należy mnożyć bytów w prawie ponad rzeczywistą potrzebę – akcentuje dr Małgorzata Kożuch, członek Naczelnej Rady Adwokackiej.



Kwestie do wyjaśnienia

Jeśli jednak miałoby dojść do wdrożenia założeń wynikających z TFUE, należałoby odpowiedzieć na wiele pytań związanych z funkcjonowaniem nowej instytucji na terenie Polski.
– Artykuł 86 ust 2. TFUE stanowi, że prokuratura europejska zajmuje się ściganiem przestępstw przeciwko finansowym interesom Unii określonych w rozporządzeniu Rady. Choć bezsporne jest, że rozporządzenia Rady stosowane są bezpośrednio i obowiązują na całym terytorium UE jako prawo powszechnie obowiązujące, to nie sposób nie zauważyć zagrożenia, że określenie zakresu przedmiotowego ścigania karnego może naruszać zasadę nullum crimen sine lege (nie ma przestępstwa bez ustawy) – zauważa Zbigniew Krüger.
Jego zdaniem w tej sprawie powinni się wypowiedzieć konstytucjonaliści czy wręcz Trybunał Konstytucyjny.
– Bardziej zasadne byłoby albo wprowadzenie, po uprzednich konsultacjach na poziomie międzynarodowym, nowych rodzajów przestępstw związanych z interesami finansowymi Unii, albo ściganie przez EPPO, na podstawie istniejących przepisów krajowych, gdy znamiona czynu i okoliczności jego popełnienia świadczą o możliwości naruszenia interesów finansowych UE. W polskim kodeksie karnym będą to najczęściej przepisy art. 286 par. 1 i 297 par. 1 – wskazuje Krüger.
Nowa regulacja powinna również być zgodna z zasadami subsydiarności oraz proporcjonalności, na których opierają się unijne instytucje. Zgodnie z pierwszą z nich EPPO powinien więc działać wyłącznie w sprawach, w których państwa członkowskie nie chcą lub nie są w stanie skutecznie ścigać sprawców.
– Zasada proporcjonalności zakłada zaś, że postępowanie powinno być wszczynane w sprawach o dużym znaczeniu, w których miała miejsce lub mogła mieć szkoda w znacznych lub w wielkich rozmiarach. Innymi słowy, próbą wyłudzenia dotacji unijnej w wysokości 5 tys. euro na wyposażenie salonu fryzjerskiego nie powinna zajmować się prokuratura europejska, lecz organy krajowe – tłumaczy ekspert.
Niezwykle poważnym elementem będzie zapewnienie właściwej i efektywnej kontroli sądowej nad działaniami nowej instytucji w prowadzonych przez nią postępowaniach.
– Kontrolę winny sprawować sądy krajowe. Z uwagi na charakter i stopień skomplikowania spraw w Polsce zapewne byłyby to sądy okręgowe – argumentuje ekspert. Wskazuje, że stoją za tym względy praktyczne, takie jak stosowanie środków zapobiegawczych, w tym tymczasowego aresztowania, zabezpieczanie dowodów, zgoda następcza na stosowanie kontroli operacyjnej rozmów telefonicznych (tzw. podsłuchów).
Gdy instytucja wejdzie w życie, mogą się pojawić również problemy wynikające z konfliktu kompetencyjnego. Rzadko bowiem będzie dochodzić do sytuacji, gdy sprawca popełni wyłącznie czyn podlegający jurysdykcji prokuratury europejskiej.
– Często w ramach tych samych działań, także w ramach zorganizowanych grup przestępczych, dochodzi lub będzie dochodzić zarówno do popełnienia przestępstwa zagrażającego interesom finansowym UE (np. wyłudzenie dotacji), jak i zwykłego przestępstwa ściganego przez organy krajowe (np. oszustwo kapitałowe) – wskazuje adwokat Krüger.
Tym samym należałoby określić, czy w wypadku wszczęcia postępowania przez prokuraturę europejską, gdy organy krajowe rozpoczęły już wcześniej postępowanie o ten sam czyn, wątek europejski krajowego śledztwa powinien być wyłączony i przekazany do prowadzenia przez prokuraturę europejską. Czy może raczej z uwagi na fakt, że w sprawie toczy się już postępowanie karne, to prokuratura europejska powinna umorzyć swoje śledztwo.
– Opowiadam się za tym drugim rozwiązaniem, gdyż problem dotyka tak tradycyjnej i podstawowej zasady prawa karnego jak ne bis in idem (nie można orzekać dwa razy w tej samej sprawie), a nadto przemawia za nim zasada subsydiarności. Skoro organy krajowe podjęły postępowanie, niepotrzebne jest działanie EPPO – przekonuje prawnik.

Powołanie nowej instytucji przewidziano w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej

Zgodnie z jego postanowieniami rozporządzenie powołujące prokuraturę europejską powinno zostać przyjęte jednomyślnie („Rada stanowi jednomyślnie po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego”). W przypadku braku jednomyślności grupa co najmniej dziewięciu państw członkowskich będzie mogła jednak przyjąć projekt w drodze wzmocnionej współpracy.