W kolejce po sprawiedliwość. Dlaczego tak długo musimy czekać na wyroki sądów?

Nowe pomysły. Nowe przepisy. Nowi ludzie. A na orzeczenie czeka się tak samo długo od lat. I nie zanosi się, by miało być lepiej, mimo zapewnień urzędników.

Zapoczątkowana przez Piotra Zarembę dyskusja o tzw. reformie wymiaru sprawiedliwości i jej skutkach, tocząca się na łamach DGP, skupia się na niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów. Słusznie, bo to gwarancje dobrego systemu orzekania, które z racji wprowadzanych zmian tracą swą siłę i prowadzą do wypaczenia idei sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, na co zwracają uwagę zarówno Zaremba („Sądy na drodze do utraty niezawisłości”, DGP z 31 sierpnia br.), jak i Piotr Mgłosiek („Jeszcze o błędach w rozumowaniu Jana Rokity”, DGP z 7 września br.), choć posługują się innymi argumentami. Ten drugi zauważa, że w ostatnich latach nie pojawiły się żadne rozwiązania, które usprawniłyby pracę orzeczników. Zgoda. Dużym problemem jest przewlekłość postępowania.

Jest oficjalne potwierdzenie TSUE: Pytania SN będą rozpatrywane w trybie przyspieszonym

Kłopotliwe jest jednak ocenianie sądownictwa w sposób uproszczony. Najłatwiej jest obsadzić sędziów w roli chłopca do bicia, ale czemu to służy? W tym kontekście przychodzi mi na myśl historia z życia wzięta. Muzycy zespołu De Mono, Andrzej Krzywy i Piotr Kubiaczyk, poszli do sądu przeciwko swemu koledze Markowi Kościkiewiczowi, który po odejściu z grupy założył nową grupę, o dokładnie tej samej nazwie. Po 10 latach, w lipcu 2018 r., Sąd Okręgowy w Warszawie (I instancja) orzekł, że obie formacje mają prawo jej używać. To nie koniec historii. Krzywy i Kubiaczyk, nie godząc się na istnienie dwóch niezależnych składów De Mono, zapowiedzieli apelację po zapoznaniu się z uzasadnieniem. Czy to wina sędziów, że postępowanie w I instancji trwało dekadę? – Sprawa nie toczyła się przez całe 10 lat. Była zawieszona od lutego 2009 r. do września 2014 r. z powodu interwencji głównej (inna osoba pozwała obie strony procesu i do czasu rozstrzygnięcia jej pozwu postępowanie musiało być zawieszone) – wyjaśnia Sylwia Urbańska, sędzia i rzeczniczka prasowa Sądu Okręgowego w Warszawie. I dodaje, że to niejedyny powód długiego czasu rozpatrywania sprawy. Drugi to obszerne postępowanie dowodowe – transkrypcje niektórych protokołów z rozpraw liczą po ok. 100 stron. To efekt tego, że strony zgłosiły co najmniej 15 świadków i każdego z nich trzeba było przesłuchać. Na same przesłuchania stron wyznaczono w odstępach od dwóch do sześciu tygodni 5–6 rozpraw. – Tego czasu nie da się skrócić – podkreśla sędzia.

Prawie połowa Polaków od lat fatalnie ocenia wymiar sprawiedliwości. Prawie, bo czasem fala niechęci spada do 40 proc., jak w marcu tego roku (CBOS, marzec 2018 r.), a czasem wznosi się do 51 proc., jak rok wcześniej (CBOS, marzec 2017 r.). W jej pomiarach nigdy nie zanotowano wyniku z trójką z przodu. Za to w grudniu 2012 r. „udało” się uzyskać 61 proc. Gdyby spojrzeć na te dane z perspektywy czasu, można by uznać, że osiągnęliśmy pewną poprawę. Ale piszę to z ironią. Trudno bowiem uznać niezadowolenie dwóch piątych społeczeństwa po 29 latach funkcjonowania wolnych sądów w III Rzeczpospolitej Polskiej za efekt kogokolwiek satysfakcjonujący. Nawet wśród pozostałych trzech piątych społeczeństwa liczba wyrażających aprobatę dla pracy wymiaru sprawiedliwości mieści się w widełkach od 20 do 36 proc.

Badania CBOS wskazują na jeszcze jedno ciekawe zjawisko: osobisty kontakt z wymiarem sprawiedliwości powoduje, że przychylne lub nieprzychylne nastawienie wobec niego rośnie w siłę. To trochę tak, jakby po wizycie na sali rozpraw jednych bolączki sądownictwa omijały, a drugich dotykały w najczulszy punkt. Każdy doświadcza jednak sprawiedliwości proceduralnej, a ta może (choć nie musi) determinować wystawianą notę jako pozytywną. O co chodzi? O cechy postępowania: możliwość przedstawienia własnego stanowiska, bezstronność sądu, szacunek sądu względem uczestników posiedzenia lub rozprawy oraz zrozumiałość wypowiedzi sądu (Fundacja Court Watch, maj 2017). Gdy te warunki są spełnione, ocena będzie pozytywna nawet przy przegranym procesie.

Chaos w Sądzie Najwyższym: TSUE może wziąć pod uwagę stanowiska NSA i SN

Zestawienie pretensji wobec wymiaru sprawiedliwości otwiera przewlekłość postępowań (48 proc. wskazań w badaniu CBOS z marca 2017 r.). Drugie miejsce zajmują zbyt skomplikowane procedury (33 proc.), trzecie – korupcja wśród sędziów (30 proc.). Z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że to, co działo się przez dwa ostatnie lata, sprawi, że jeszcze więcej ludzi zarzucać będzie sądom uzależnienie od polityków, osłabienie niezależności i niezawisłości sędziowskiej. W 2018 r. zarzut ten formułowało 45 proc. respondentów (w 2017 r. – 38 proc.; Unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości 2018 r.). Można założyć, że niezadowolenie będzie rosło. Powód? Zmiany w sądach powszechnych, Sądzie Najwyższym (SN), Krajowej Radzie Sądownictwa (KRS) i Trybunale Konstytucyjnym (TK) przeprowadzone przy sprzeciwie sporej części polskiego społeczeństwa (w tym autorytetów prawniczych) i instytucji unijnych (postępowanie w sprawie naruszenia praworządności w Polsce po uruchomieniu pierwszy raz w historii istnienia UE art. 7 Traktatu oraz skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE, który zajmie się w trybie przyspieszonym nowelizacją przepisów o Sądzie Najwyższym).

Zarazem różnego rodzaju naciski na sądy wcale nie są nowością. Potwierdzili to sami sędziowie (grupa nie była reprezentatywna dla ogółu polskich sędziów) w badaniu Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa (ENCJ Report 2014–2015). Obecnie presja rośnie (ENCJ Report 2016–2017), a naciskający to: kierownictwo sądu, media, partie i ich prawnicy oraz rząd. Cóż, z przytaczanych badań CBOS wynika, że tylko 4 proc. respondentów wierzy, że sędziowie zawsze orzekają, nie ulegając wpływom.

Z resortowych statystyk wynika, że wskaźnik czasu trwania postępowania w 2016 r. wyniósł 4,7 miesiąca, a w pierwszej połowie 2017 r. – 5,34 miesiąca. Od lat waha się między 4 a 5 miesięcy, co ustawiło Polskę w 2016 r. na 12. pozycji wśród krajów unijnych. To jednak obraz zdradliwy. Raz, że dotyczy tylko postępowania w I instancji. Dwa, że jak się zajrzy do szczegółowych danych, to rezultaty są znacznie gorsze, oscylujące średnio między 8 a 10 miesięcy, z dużymi odchyleniami w obie strony. Trzy, że czas oczekiwania na rozstrzygnięcie zależy od rodzaju apelacji, w której postępowanie jest prowadzone.

Na kiepskie opinie o wymiarze sprawiedliwości duży wpływ ma grupa respondentów dobrana do danego badania. Jak jest w niej nadreprezentacja np. z apelacji warszawskiej, gdzie są najsłabsze wyniki w kraju, to i grono niezadowolonych jest większe. Ta apelacja była w 2017 r. – zgodnie z danymi Ministerstwa Sprawiedliwości – najgorsza w panowaniu nad wpływem spraw. W poprzednim roku niechlubna palma pierwszeństwa w odsetku spraw rozpatrywanych powyżej 12 miesięcy oraz powyżej 3 lat należała także do apelacji warszawskiej. Natomiast najlepsze wyniki osiągnęła apelacja białostocka. Identycznie było w tabeli średniego czasu postępowania sądowego od pierwszej rejestracji w sądzie I instancji do prawomocnego zakończenia: w apelacji białostockiej to 4,46 miesiąca, w warszawskiej – 7,59 miesiąca.

Ministerstwo Sprawiedliwości zapytane o powody takich dysproporcji odpowiada: „Rozbieżność wyników osiąganych w poszczególnych apelacjach to skutek różnic w stopniu skomplikowania spraw i obciążeń sędziów sprawami. Do sądów apelacji warszawskiej wpływa stosunkowo najwięcej spraw o złożonym stanie prawnym i faktycznym, których poziom trudności bywa zdecydowanie większy niż przeciętny. Wpływające sprawy mają często największy ciężar gatunkowy i stopień skomplikowania, gdyż obszar właściwości apelacji warszawskiej stanowi centrum aktywności gospodarczej Polski. Nierzadko sądy warszawskie jako pierwsze w Polsce muszą rozstrzygać trudne zagadnienia, np. z zakresu prawa spółek, obrotu z podmiotami zagranicznymi czy zastosowania przepisów prawa obcego”.

Mamy w Polsce prawie 10 tys. sędziów. To dużo, także w stosunku do innych krajów UE, bo zajmujemy drugą lokatę po Niemczech, gdzie jest ich blisko 20 tys. Ilu przypada na 100 tys. mieszkańców? W 2016 r. – 26, a ten wynik dawał Polsce siódme miejsce wśród krajów UE. Jak się to ma do przewlekłości postępowań? Najłatwiej powiedzieć, że sędziowie są leniwi, źle zorganizowani lub szczególnie opieszali. Tyle że to nie do końca poprawna diagnoza. Ministerialne dane pokazują, że średnio rokrocznie wpływa do polskich sądów ok. 14–15 mln spraw, co daje 1,4–1,5 tys. spraw na jednego sędziego. Przeciętnie, bo większe obłożenie jest w sądach pierwszej instancji, a mniejsze – w drugiej. Czyli w każdym z 365 dni w roku (nie odliczając żadnych dni wolnych) pojedynczy sędzia ma do rozpatrzenia około cztery sprawy, a z każdą wiąże się przestudiowanie akt, przygotowanie pism, przeprowadzenie rozpraw, napisanie uzasadnień. To może tłumaczyć opóźnienia.

Zdaniem resortu sprawiedliwości rosnący wpływ spraw jest jedną z podstawowych przyczyn długiego czasu trwania postępowań sądowych. – Często ma na to wpływ również niestawiennictwo na rozprawach stron, pełnomocników i świadków, trudności związane z przeprowadzeniem poszczególnych dowodów, w tym z opinii biegłych sądowych, konieczność wykonywania przez sędziów wielu czynności o charakterze administracyjnym. Przyczyna przewlekłości procesów leży także w organizacji pracy sądów – tłumaczy biuro prasowe ministerstwa.

Rzeczywiście jest takie przekonanie, że główny winowajca to rosnąca liczba spraw, ale to nie do końca prawda. W kilkuletnim horyzoncie czasowym wahnięcia nie są znaczne, za to zaległości się kumulują. Według danych z ministerstwa: w 2012 r. rozpatrzono ponad 14 mln spraw i prawie tyle samo w 2016 r., za to stan zaległości w pierwszym wskazanym punkcie wynosiły ok. 1,8 mln spraw, a w drugim już ponad 3 mln. Skąd taki wynik? Tu akurat odpowiedź jest prosta: przyczyną była reforma Gowina likwidująca małe sądy, które w 2015 r. były dwuetapowo przywracane. Zaległości nie nadrabia się tak sprawnie i szybko, jak podejmuje polityczne decyzje i nowelizuje ustawy. Ba! Właśnie grzebanie w przepisach, także tych proceduralnych, wykorzystywanych do przeciągania sporu w nieskończoność, przynosi skutki odwrotne do zamierzonych. Bo albo wymiar sprawiedliwości przygotowuje się do wdrożenia nowych regulacji, jednocześnie zabiegając o ich zastopowanie, jak przy procedurze karnej, według której sąd miał być jedynie arbitrem, a obrońca i oskarżony mieli dostarczać dowody do oceny, a która ostatecznie trafiła do kosza. Albo czeka na roszady personalne i losowy przydział spraw, jak to miało miejsce w latach 2017–2018. W efekcie zamiast usprawnienia mamy dezorganizację. I rosnącą kolejkę po sprawiedliwość.

– Jest pięć głównych problemów wydłużających postępowania sądowe i powodujących zaległości, na które sędziowie nie mają wpływu – mówi Marta Kożuchowska-Warywoda, sędzia i zastępca rzecznika prasowego Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”. Jako pierwszy z nich wymienia kognicję, czyli zakres spraw, które wpływają do sądów. Zmorą są podziały majątków – w tego typu sprawach sędziowie niejednokrotnie muszą dzielić symboliczny komplet łyżeczek z Ikei. Zjadaczem czasu są stwierdzenia nabycia spadków, sprawy z oskarżenia prywatnego o zniesławienie czy pomówienie, zakłócenie ciszy nocnej albo odmowy przyjęcia mandatu za wykroczenie drogowe. – Gdyby sędziowie nie zajmowali się takimi drobnymi sprawami, stopień przewlekłości byłby znacznie niższy. Powinny być one rozstrzygane w trybach pozasądowych, np. w mediacji czy przed notariuszem albo przez referendarzy sądowych czy sędziów pokoju (dyskutuje się nad takim pomysłem – red.), a w sferze biznesu – w arbitrażu. Proces powinien być ostatecznością – stwierdza sędzia.

Olbrzymie braki kadrowe z powodu nieobsadzania przez ostatnie dwa lata etatów sędziowskich, przedłużanie postępowań przez strony poprzez składanie różnorodnych wniosków, czynności pozaorzecznicze sędziów (np. rachunki dla biegłych) i uzasadnienia orzeczeń – to kolejne powody przewlekłości wskazywane przez Martę Kożuchowską-Warywodę. – W kwestii uzasadnień zatrzymaliśmy się w średniowieczu. Przepisy proceduralne wymagają, aby znalazły się w nim: stan faktyczny, ocena każdego dowodu, kwalifikacja prawna i orzeczenie (np. w sprawach karnych wymiar kary). Skutek jest taki, że gdy w sprawie zgromadzono 200 tomów akt, to uzasadnienie może liczyć ok. 100 stron. Nie pisze się go w godzinę, tylko najczęściej w domu wieczorami i w weekendy. Dlatego pisanie uzasadnienia to najbardziej znienawidzona część pracy polskich sędziów – podkreśla. I przyznaje, że jako sędzia wykonawczy ma wgląd w orzeczenia sądów zagranicznych, w których nigdy nie ma tak rozbudowanych uzasadnień. Często są wręcz lakoniczne, jak np. te przygotowane w krajach skandynawskich.

Kolejna luka w lex Trynkiewicz - wątpliwy środek tymczasowy

– W sprawie o naruszenie dóbr osobistych, która zaczęła się w 2014 r., wyrok zapadł w lipcu 2018 r. W I instancji. Będzie jeszcze apelacja – opowiada mecenas chcący zachować anonimowość. Zaznacza, że to i tak nic, bo prowadzi sprawę z prawa pracy, której początek przypada na początek 2016 r., a sędzia wyznacza raz na pół roku rozprawę i wzywa jednego świadka. Jak świadek przyjdzie, rozprawa jest, a jak nie, następuje odroczenie. – Na wnioski o ponaglenie dostaję zwykle odpowiedzi, że sprawa jest rozpatrywana zgodnie z procedurami. – Przy takim podejściu, chyba tylko wróżka jest w stanie przewidzieć, kiedy zapadnie wyrok w I instancji – śmieje się mecenas. Zapytany o reakcje klientów, odpowiada: mocno się denerwują i oczywiście rozważają skargę na przewlekłość.

Liczba takich skarg nie spada. W latach 2010–2017 rosła szybko, a większość z nich była rozpatrywana pozytywnie. W 2010 r. uwzględniono 926 skarg. Łączna suma przyznanych odszkodowań wyniosła prawie 3 mln zł. W 2012 r. było w związku z 1453 skargami, przyznano ponad 4 mln zł odszkodowań, a w 2016 r. – 1765 skarg i ok. 4,5 mln zł odszkodowań.

Jest dodatkowy powód do frustracji? Do wkurzenia na wymiar sprawiedliwości? Pewnie. Przecież wszyscy obywatele składają się na jego utrzymanie, a suma jest spora – 3,2 proc. budżetu kraju, a w przeliczeniu na 1 mieszkańca 64 euro. Pokrywamy wysokie koszty prowadzenia postępowań, nie mając gwarancji uzyskania zwrotu. Do tego musimy jeszcze wykładać środki na odszkodowania za przewlekłość. Jakkolwiek by patrzył, są one przecież finansowane z budżetu państwa, czyli płacą za nie podatnicy.

Ratunku i wsparcia przy wlokących się miesiącami i latami sprawach obywatele szukają u rzecznika praw obywatelskich (RPO). – W zasadzie od początku istnienia biura RPO ludzie zwracali się o pomoc w tym obszarze, ale z różną intensywnością. Przykładowo w latach 2016–2017 wpłynęły łącznie 263 skargi, a w tym roku już 194. Te statystyki nie obrazują jednak całego zjawiska, bo dotyczą pism, w których zarzut główny dotyczy przewlekłości. A przecież często podnosi się to jako zarzut dodatkowy, uboczny – zauważa Stanisław Trociuk, zastępca RPO. Jak podkreśla, dane za ten rok wskazują na tendencję wydłużania się postępowań. Jego zdaniem to efekt zawirowań wokół sądownictwa w ostatnich dwóch latach, nieobsadzania etatów sędziowskich i ciągłego zwiększania się napływu spraw do sądów. To w tym upatruje zadania dla ustawodawcy – powinien znaleźć sposób na zahamowanie tego trendu. Trociuk postuluje przeniesienie części spraw poza salę sądową do rozpatrzenia w alternatywnych metodach rozstrzygania sporów. – Takie metody nie są w ogóle promowane. Ludzie nie wiedzą o ich istnieniu. A wystarczyłoby ich informować, że są szybsze i tańsze drogi zakończenia sporu, np. notariusz, mediacja, arbitraż – upomina Stanisław Trociuk. Popiera to stanowisko sędzia Marta Kożuchowska-Warywoda. – W Polsce niestety nie ma kultury korzystania z takich trybów, bo nie ma kultury sięgania po profesjonalną pomoc prawną, dopóki konflikt nie jest nabrzmiały na tyle, że bez sądu się nie obejdzie. Promocja pozasądowych procedur rozwiązywania spraw bardzo ułatwiłaby pracę sędziów i obniżyłaby wskaźniki przewlekłości – mówi.

RPO nie może wprawdzie wnosić skarg na przewlekłość postępowania sądowego, bo to uprawnienie zastrzeżone dla stron, ma jednak prawo występować do prezesów sądów w konkretnych sprawach. Nie ma własnej inicjatywy ustawodawczej, ale przysługuje mu możliwość wnioskowania o zmianę prawa. I z tego korzysta. Jak w 2016 r. po wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz), który w sprawie Rutkowski i inni przeciwko Polsce stwierdził naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie oraz prawa do skutecznego środka odwoławczego, ponieważ polskie sądy nie zastosowały orzecznictwa ETPCz o rozsądnym czasie trwania postępowania, a polskie przepisy o skardze nie dawały gwarancji wystarczającej ochrony. Regulacje, które były podstawą dla rozstrzygnięć polskich sądów, zostały zmienione i to w kierunku pożądanym przez RPO. Sukcesu jednak, jak dotąd, nie osiągnął w sprawie biegłych sądowych. Postuluje wprowadzenie nowych regulacji w tym obszarze. – To wielokrotnie podnoszony przez nas problem, bo biegłych jest mało, więc na ich opinię czeka się miesiącami, co wydłuża postępowania sądowe. Są ciągłe zapowiedzi, rozwiązań brak – wytyka Stanisław Trociuk.

Pojawiła się kolejna luka w polskim prawie dotyczącym skargi na przewlekłość. – Nie obejmuje bezczynności organu, np. rentowego, który przetrzymuje przez dziewięć miesięcy odwołanie wnoszone za jego pośrednictwem do sądu. Tak wynika ze spraw, które do biura wpływają w ostatnim czasie. Dlatego podpisałem wystąpienie do ministra sprawiedliwości w tej materii – informuje Stanisław Trociuk. Mimo że nie ujawnia konkretnych przykładów, można przypuszczać, że chodzi o ofiary ustawy dezubekizacyjnej, na podstawie której obniżono lub odebrano emerytury osobom, które pracowały dla służb w okresie PRL. Nie wiadomo, jaki będzie skutek tego wystąpienia. Wiadomo natomiast, że część osób objętych tą ustawą domaga się sprawiedliwości przed ETPCz, nie wyczerpując krajowej drogi sądowej. I mają nadzieję, że trybunał zajmie się ich sprawą w drodze wyjątku, bo nie mogą liczyć na odwrócenie swojej sytuacji w Polsce („Dobry esbek skarży Polskę”, DGP z 24 sierpnia br.).

– Skrócenie czasu rozpoznawania spraw należy do priorytetowych zadań nadzorczych Ministerstwa Sprawiedliwości. Dlatego jednym z głównych celów, które przyświecają reformie sądownictwa, jest sprawienie, by sędziowie przede wszystkim orzekali, a nie zajmowali się biurokracją. Kończymy z przerostem funkcyjnych stanowisk w sądownictwie. Od 2016 r. ubyło ich kilkaset. Od początku 2018 r. w sądach w całym kraju działa system losowego przydziału spraw sędziom, z którym ściśle związana jest zasada niezmienności składu orzekającego. Raz wylosowany skład sądu nie powinien ulegać zmianie do zakończenia sprawy. To również jest sposobem na przewlekłość postępowań i ograniczenie zaległości w sądach – wyjaśnia biuro prasowe resortu.

Rzeczywiście pojawiły się sądy dyscyplinarne mające sądzić samych sędziów. W latach 2017–2018 rozpoczęło pracę 130 nowych prezesów i wiceprezesów, zastępując poprzedników w trakcie ich kadencji (dane Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”, 13/02/2018). W TK i KRS funkcjonują nowe składy, w SN trwa wymiana sędziów, a ławnicy już tu zostali powołani, choć nie mają kompetencji merytorycznych, by zasiadać w sądzie, który interpretuje prawo i może uczynić ze swojej wykładni zasadę prawną o mocy przepisu. Trudno powiązać te działania ze skróceniem kolejki po sprawiedliwość. Resort nie przestaje jednak przekonywać: MS zainicjowało fundamentalne zmiany w sądownictwie, dzięki którym Polacy mają odzyskać wiarę, że do sądów idzie się po sprawiedliwość i nie czeka się na nią latami. Te zmiany to usprawnienie i uproszenia procedur sądowych, a także większa dostępność do sądów, bez konieczności ponoszenia olbrzymich wydatków na prawników.

Czy zapewnienia ministerialne mogą odmienić postrzeganie wymiaru sprawiedliwości? Czy wdrażane zmiany spowodują, że kolejki w sądach staną się wyjątkiem? Podobno wszystko jest możliwe. Nam, Polakom, pozostaje: „sprawdzam”.