Subskrybuj nas na Youtube
Czy potrzebujemy nowej ustawy zasadniczej, czy też wystarczy wprowadzić drobne poprawki do obecnie obowiązującej? Czy referendum przedkonstytucyjne to dobry pomysł? Jak sprawić, by konstytucja była przestrzegana? O tym m.in. dyskutowali eksperci podczas debaty o kondycji i przyszłości najważniejszego aktu prawnego w Polsce
Prezydent zapowiedział na 11 listopada 2018 r. referendum przedkonstytucyjne. Wybór pytań, które zostaną przedstawione obywatelom, mają poprzedzić szerokie konsultacje. Z zaproszenia do udziału w debacie Dziennika Gazety Prawnej o potrzebie i kierunkach ewentualnych zmian w ustawie zasadniczej nie skorzystali jednak przedstawiciele Kancelarii Prezydenta, na których udział bardzo liczyliśmy. Zapytam więc panów, jak oceniacie obecną konstytucję? Czy widzicie potrzebę dokonywania w niej zmian albo wręcz uchylenia jej i rozpoczęcia prac nad nową?
/>
Józef Zych: Prace nad obecną konstytucją trwały prawie osiem lat, w trzech kadencjach Sejmu, przy dwóch prezydentach. Poszukiwaliśmy nie tylko rozwiązań pasujących do sytuacji, w jakiej Polska się znajdowała. Naszym celem było to, by ustawa zasadnicza wychodziła naprzeciw problemom, które nas miały dopiero czekać.
W moim przekonaniu akt ów wytrzymał próbę czasu, o czym świadczy też to, że głosy nawołujące do jego zmiany słychać było stosunkowo rzadko. Przykładowo w V kadencji Sejmu pojawiła się kwestia ochrony życia do naturalnej śmierci. W VII kadencji PiS domagał się wprowadzenia przepisu o ochronie lasów. Były podnoszone różne zagadnienia, ale nigdy te o kluczowym znaczeniu – jak trójpodział władzy, rola sądownictwa, Trybunału Konstytucyjnego. Wydawało się, że są to tak naturalne sprawy, iż nie wymagają one dyskusji. Były pewne problemy, gdy prezydent Lech Wałęsa uznał, że powinien mieć bezpośredni wpływ na mianowanie ministrów spraw zagranicznych, obrony narodowej i spraw wewnętrznych, ale to były raczej spory kompetencyjne, które kończyły się dobrze. Osobiście nie mam nic przeciwko szerokim konsultacjom społecznym. Chciałbym jednak podkreślić, że w pracach nad projektem obecnie obowiązującej konstytucji brał udział zespół konstytucyjny Episkopatu Polski, propozycje poszczególnych rozwiązań były także przedstawiane w Watykanie. Ważne konsultacje przeprowadzone zostały także z Konwentem św. Katarzyny, w którego skład wchodziło 16 organizacji, w tym Solidarność. Projektów ustawy zasadniczej, nad którymi prace prowadziło Zgromadzenie Narodowe, było siedem, w tym projekt społeczny. Nigdy w pracach nad projektem konstytucji nie padł wniosek o jej odrzucenie. Jeżeli dziś ktoś, ktokolwiek by to był, używa określenia, że jest to konstytucja „bolszewicka”, to mam prawo powiedzieć, że nie tylko obraża tych, którzy nad nią pracowali dla dobra narodu i państwa polskiego, lecz nawet nie zna jej przepisów.
Należy także pamiętać, że konstytucja została zatwierdzona w referendum ogólnonarodowym, i to wynikiem, którego mogą pozazdrościć wszystkie partie polityczne. Oczywiście, konstytucja nie jest wieczna i jeżeli zachodzą uzasadnione potrzeby, to można dokonywać w niej zmian, ale najpierw należy je przedstawić i dopiero zabiegać o stanowisko w tej sprawie. We wszystkich zasadniczych sprawach nie widzę potrzeby jej zmiany, a szczególnie rozpoczęcia prac nad nową konstytucją. Zatem trudno dziś powiedzieć, na czym ewentualna zmiana mogłaby polegać.
/>
Ryszard Piotrowski: Zasadniczych zmian konstytucja nie wymaga. Jeżeli już, to może pewnych korekt. Zmiany ustawy zasadniczej mogą być przeprowadzane, gdy istnieje pewien stan zgody społecznej. A w tej chwili go nie ma. Nie ma też potrzeby nowego startu ani żadnej koncepcji lepszych gwarancji statusu jednostki niż istniejące.
Obowiązująca konstytucja tworzy znakomity mechanizm obrony praw i wolności jednostki, regulując w art. 31 ust. 3 zasady ich ograniczania, a więc kwestię o kluczowym znaczeniu z punktu widzenia sytuacji jednostki w państwie. Wprowadzone rozwiązanie jest nowoczesne i – można powiedzieć – wybiegające w przyszłość. Określono formę prawną ograniczeń (ustawa), a także ich dopuszczalne przesłanki, wprowadzono kryterium konieczności w demokratycznym państwie, a więc proporcjonalności ograniczeń. Ustanowiono także zakaz ingerencji w istotę wolności i praw. A zatem powierzono decyzję w przedmiocie ograniczeń nie tylko politykom – co może być zawsze niebezpieczne – lecz także sędziom.
Konstytucja wprowadziła do naszej przestrzeni prawnej standardy europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Stworzono mechanizm dający pierwszeństwo przed ustawami umowom międzynarodowym ratyfikowanym za zgodą udzieloną w ustawie i dopuszczono jego stosowanie do umów ratyfikowanych i ogłoszonych w Dzienniku Ustaw przed wejściem w życie konstytucji. Ponadto część postanowień ustawy zasadniczej pozostaje w istotnym związku z konwencją.
Za stabilnością reguł konstytucyjnych przemawia dotychczasowy dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego, ukształtowany na podstawie obowiązującej ustawy zasadniczej i współtworzący jej rozumienie. Ten właśnie dorobek sprawia, że ustawa zasadnicza to nie tylko mała książeczka pod tytułem „Konstytucja”. We współczesnym konstytucjonalizmie nie traktuje się konstytucji jedynie jako zbioru przepisów. Jest ona przecież fundamentem kultury konstytucyjnej odzwierciedlającej zasadę, wedle której władza większości jest ograniczona przez prawa człowieka.
Wreszcie trzeba przede wszystkim zapytać, czy w stosunku do istniejących mamy jakieś – wymagające zasadniczej zmiany konstytucji – jednoznacznie lepsze rozwiązania, powiększające przestrzeń wolności i stwarzające dla niej skuteczniejsze gwarancje. Nie widzę, nie słyszę. I co więcej, możemy mieć obawę, całkiem uzasadnioną, że w klimacie prymatu polityki nad prawem, polityki nad konstytucją, w którym żyjemy, zmiana konstytucji może być okazją do legitymizowania antykonstytucyjnej praktyki i do uprawomocnienia tego właśnie standardu podporządkowania postanowień konstytucji interesom politycznym, zasługującego na miano nihilizmu konstytucyjnego.
/>
Jan Wawrzyniak: Notoryczne łamanie konstytucji przez obecny układ rządzący jest – moim zdaniem – jednym z dowodów na to, że Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. jest aktem prawnym całkiem dobrym. Nie jest doskonała – takich nie ma. Ale stwarza wystarczające ramy dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, dla realizacji zasady podziału władz, ochrony praw obywatelskich, zapewnienia prymatu prawa nad polityką. Wystarczy do tego tylko dobra wola. Tej jednak nie ma. Jest zła wola ze strony rządzących.
Chcą oni omijać, naruszać konstytucję, aby wprowadzać niedemokratyczny system rządów. Normy konstytucyjne to uniemożliwiają. Dlatego konstytucja uwiera tych, którzy system demokratycznego państwa prawnego chcą zastąpić systemem autorytarnym.
/>
Mirosław Wróblewski: Będę się ograniczał do rozdziału II konstytucji, dotyczącego wolności i praw, wzorowanego na europejskiej konwencji praw człowieka. Trudno w europejskim kraju wyobrazić sobie dzisiaj jego inny kształt. Można rozmawiać na temat jego długości, zastanawiać się, czy nie jest przegadany, czasem rozczarowujący. Ale biorąc pod uwagę fundamentalne dokumenty ochrony praw człowieka, można powiedzieć, że gdyby tego rozdziału II nie było, to wszystkie te prawa należałoby gwarantować i tak. Tutaj ustawodawca konstytucyjny nie ma – z uwagi na wiążące Polskę prawo międzynarodowe – zbyt wielkiego pola do popisu, choć nieprawdopodobne jest, by na poziomie konstytucyjnym państwo nie ustaliło swojego katalogu praw i wolności.
Pewnym mankamentem tego rozdziału jest np. brak odpowiednika art. 41 Karty praw podstawowych UE, czyli prawa do dobrej administracji. Mogliśmy to obserwować na przykładzie takich spraw jak niepowołanie sędziów przez prezydenta. Zostawmy na boku, czy może on to zrobić, czy nie, ale pozostaje pytanie, czy nie powinien takiej decyzji uzasadnić. Artykuł 61 konstytucji mówi, że każdy ma prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej. Natomiast w karcie jest wyraźnie zapisany również obowiązek dla organu uzasadnienia każdej decyzji podejmowanej względem jednostki.
Być może warto byłoby przemyśleć pewne przepisy o charakterze programowym, które sformułowano w konstytucji z wielką ostrożnością. Przykładowo w kwestii praw socjalnych – tworząc konstytucję, uznaliśmy, że na pewne rzeczy nas nie stać, bo jesteśmy krajem na dorobku. Tymczasem prawa i wolności mają wtedy sens, kiedy można, w braku ich realizacji, formułować na ich podstawie roszczenia. W odniesieniu np. do praw osób niepełnosprawnych ustawodawca konstytucyjny był bardzo niemrawy i z art. 69 – co jest bardzo rozczarowujące – nie wynika prawie nic.
Norma ta stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Ale jak trzeba było dostosować do potrzeb niepełnosprawnych perony zgodnie z wymogami UE, to Polska skwapliwie skorzystała z możliwości wyjątku. Na jak długo? Na zawsze. A Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że taki stan jest zgodny z art. 69 konstytucji.
Natomiast jeśli chodzi o wolności polityczne – jeżeli słyszę, że konstytucja jest „postkomunistyczna”, to zapytam: cóż jest postkomunistycznego w wolności słowa, w godności człowieka, w prawie dostępu do informacji publicznej, w prawie do nauki, poszanowaniu własności prywatnej? Możemy tak wyliczać dalej. Co więcej, konstytucja zapewnia też mechanizmy dochodzenia i ochrony tych praw. To przede wszystkim prawo dostępu do sądu, a także inne mechanizmy, w tym instytucjonalne, takie jak skarga do rzecznika praw obywatelskich. Wydaje mi się zatem, że tych krytycznych argumentów nie można kierować względem całego tekstu ustawy zasadniczej.
Ryszard Piotrowski: Całkowicie zgadzam się z tym, że nie ma pełni praw politycznych bez praw socjalnych. Kryzys, z którym mamy do czynienia, a który dotyczy demokratycznego państwa prawnego, jest związany z konsekwencjami nadmiernych nierówności społecznych. Można powiedzieć, że państwo w konstytucji nie jest postrzegane jako wartość autonomiczna. Ono ma tylko o tyle sens, o ile służy ludziom. Świadczy o tym chociażby zasada pomocniczości, która stanowi, że państwo podejmuje działania, jeśli obywatele nie są w stanie rozwiązać swoich problemów. To jest państwo o orientacji społecznej, które nie może ignorować skali nierówności ani istnienia osób, które żyją poniżej minimum socjalnego. Ono zresztą na szczęście nie jest ignorantem w tej dziedzinie, dlatego że postanowienie konstytucji, które dotyczy opieki nad matką przed urodzeniem dziecka i po nim, zaczęło być realizowane. W myśl art. 71 ust. 2 konstytucji matka po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Temu służy program 500 plus. Szkoda, że nie zaczęto realizować konstytucji wcześniej.
Jest taki pogląd w doktrynie, że jeśli poziom ustawowej ochrony praw socjalnych znajduje się poniżej minimum wynikającego z konstytucji, to mamy do czynienia z naruszeniem postanowień ustawy zasadniczej, a w konsekwencji przysługuje skarga konstytucyjna.
Czy kwestie mające być odpowiedzią na mankamenty ustawy zasadniczej można zawrzeć w pytaniach referendalnych? Jakie pytanie należałoby postawić obywatelom, by odpowiedzi wyznaczyły ewentualny kierunek zmiany? Ile z nich da się zawrzeć w prostej formie w rodzaju: „Czy jesteś za likwidacją Senatu”?
Jan Wawrzyniak: Nawet jeśli idzie o to proste pytanie i gdy większość odpowie, że jest za likwidacją Senatu, to czy wynik referendum będzie oznaczał, że jest to decyzja słuszna? Czy to będzie oznaczało tylko tyle, że w tym momencie, w dniu, kiedy odbyło referendum, większość obywateli Polski, z bliżej niewiadomych przyczyn, uznała, że jest za likwidacją Senatu? Takie referendum – wszystko jedno jak je nazwiemy: konsultacyjnym czy przedkonstytucyjnym – można oczywiście zrobić. Ale pod jednym warunkiem – że nie będzie miało mocy wiążącej prawnie.
Można w tym referendum wymyślić jeszcze inne pytania. Zawsze jednak odpowiedź na nie będzie udzielona w dużej części na chybił trafił, bez głębszej znajomości rzeczy. Ponadto będą to punktowe odpowiedzi, które nie muszą mieć wielkiego znaczenia dla ostatecznego kształtu konstytucji. Na to będzie wpływać całokształt norm konstytucyjnych, których ostateczny wydźwięk może być w praktyce odwrotny od sugestii referendalnych.
A wtedy powstaje pytanie, czy jest sens tracić pieniądze na takie przedsięwzięcie, które – na dodatek – nie ma żadnego uzasadnienia z punktu widzenia obecnie obowiązującego trybu zmiany konstytucji.
Ryszard Piotrowski: Pierwsza sprawa – podstawy prawne dla tego referendum. Artykuł 125 konstytucji stanowi, że „w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa może być przeprowadzone referendum ogólnokrajowe”, ale przecież nie dotyczy to zmiany konstytucji.
Konstytucję trzeba czytać w całości. Tryb zmiany konstytucji jest określony w art. 235. Nie wspomniano tam o referendum poprzedzającym działania Sejmu. Gdybyśmy przeprowadzili takie referendum, spełniając wymagania określone w konstytucji, a Sejm nie zechciał uchwalić zmian zgodnie z uzyskanym wynikiem, to mielibyśmy kryzys konstytucyjny. A ustawa o referendum ogólnokrajowym zobowiązuje do realizacji jego wyniku. Tego rodzaju referendum przedkonstytucyjne jest więc konstytucyjnie wykluczone.
Druga sprawa – prezydent nie ma prawa do występowania do Senatu o zgodę na zarządzenie takiego referendum, ponieważ prezydent czuwa nad przestrzeganiem konstytucji. A ten, kto czuwa nad przestrzeganiem czegoś, nie może powiedzieć: „A może byśmy tak wzięli sobie inne, zupełnie nowe zasady”. Trybunał Konstytucyjny ustalił (w uzasadnieniu postanowienia w sprawie o sygn. akt Kpt 2/08), że prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w konstytucji i w ustawach. To są tylko zadania określone w art. 126 ust. 2 oraz w innych postanowieniach konstytucji. Nigdzie w ustawie zasadniczej nie ma podstawy do realizacji projektu prezydenta w sprawie referendum. A przecież według Trybunału Konstytucyjnego „prezydent Rzeczypospolitej, czuwając nad przestrzeganiem konstytucji (art. 126 ust. 2), samodzielnie interpretuje i stosuje jej postanowienia w ramach i przy wykonywaniu zadań własnych, określonych konstytucyjnie lub ustawowo”. Według trybunału „ustalonych w art. 126 ust. 2 zadań (celów) prezydent nie może realizować w sposób dowolny. Realizując je, może sięgać bowiem jedynie po kompetencje określone w konstytucji i ustawach. Sięganie przez prezydenta po te kompetencje następować może jedynie w sytuacji, gdy służy to realizacji celów wyrażonych w art. 126 ust. 2 konstytucji”. W przepisie tym mowa o czuwaniu nad przestrzeganiem ustawy zasadniczej, a nie o staraniach zastąpienia jej nową. Obejmując urząd, prezydent uroczyście przysięgał, że dochowa wierności tej konstytucji, która nakazuje prezydentowi czuwać nad przestrzeganiem jej postanowień, co wyklucza ich kwestionowanie na zasadzie „tak chcę, tak uważam”.
Przecież prezydent ma też inicjatywę ustrojodawczą.
Ryszard Piotrowski: Ale do zmiany częściowej i uzasadnionej tym, że będzie ona służyć lepszej realizacji konstytucji, lepszej realizacji tożsamości konstytucyjnej, a nie odrzucaniu konstytucji. Moim zdaniem całkowitą zmianę ustawy zasadniczej może inicjować 92 posłów albo Senat. Prezydent jest organem władzy wykonawczej i jego uprawnienia w sferze ustrojodawczej nie mogą być interpretowane rozszerzająco ani ustalane w drodze domniemania.
Czy punktowe zmiany mogłyby być poddane pod referendum?
Ryszard Piotrowski: Nie, dlatego że obowiązująca konstytucja dopuszcza jedynie referendum zatwierdzające. Prezydent może wykonać inicjatywę w sprawie punktowych zmian, ale nie inicjatywę referendalną w tym przedmiocie. Jeśli prezydent zyska akceptację Senatu dla takiego referendum, to będzie ewidentne naruszenie konstytucji i uchybienie konstytucyjnej roli prezydenta. Prezydent może zrobić rzecz następującą: wnieść projekt ustawy o zmianie konstytucji stanowiący, że zmiana może być poprzedzona przeprowadzeniem referendum, a wynik tego referendum wyłącza uprawnienia Sejmu do uchwalania ustawy zmieniającej konstytucję niezgodnej z tym wynikiem. Wówczas Sejm miałby obowiązek uchwalić ustawę o zmianie konstytucji zgodnie z wynikiem referendum. Jeśliby prezydent wniósł projekt takiej ustawy o zmianie konstytucji, to wtedy referendum przedkonstytucyjne mogłoby zyskać podstawę prawną. Tylko najpierw obecny Sejm musiałby powiedzieć większością wymaganą dla zmiany konstytucji: „W sprawie zmiany konstytucji poprzedzonej referendum nie chcę być już więcej Sejmem”, a Senat: „Nie chcę już więcej być Senatem, powierzamy los narodu – narodowi”.
Józef Zych: Warto zwrócić uwagę, że w okresie prac nad obecną konstytucją padł wniosek o referendum przedkonstytucyjne. Zgłosił go Ryszard Bugaj. Po bardzo długiej i wnikliwej dyskusji wniosek ten został odrzucony. Nie tylko dlatego, że został zgłoszony na zaawansowanym etapie prac nad ustawą zasadniczą, ale także dlatego, że trudno było postawić w referendum sensowne i merytorycznie uzasadnione pytania. Przyjęto zatem zasadę przedyskutowania przez Sejm RP trzech zasadniczych problemów. O tym, jak wnikliwa była debata nad jednolitym tekstem konstytucji, świadczy zgłoszenie do projektu ponad 400 poprawek, z których głosowano nad 320, oraz udział w dyskusji ponad 250 członków Zgromadzenia Narodowego.
Mirosław Wróblewski: Pogląd pana prof. Piotrowskiego na temat dopuszczalności referendum przedkonstytucyjnego jest poglądem większościowym w doktrynie. Natomiast trzeba zauważyć, że są także konstytucjonaliści, jak np. prof. Bogusław Banaszak czy prof. Krzysztof Skotnicki, którzy dopuszczają możliwość referendum w sprawie zmiany konstytucji. Natomiast konstytucję należy zmieniać po to, by było lepiej. Nie wystarczy, żeby po zmianie było zaledwie inaczej. Jeżeli do referendum zostaje nam mniej niż półtora roku, a my nie wiemy, czego ono dokładnie ma dotyczyć, to trudno się na ten temat wypowiadać. Nie mamy w polskiej konstytucji części niezmienialnych, tak jak jest w konstytucji niemieckiej, tak że z formalnego punktu widzenia potencjalnie wszystko jest do zmiany. Wówczas w grę wchodzi w praktyce także radykalna zmiana tożsamości konstytucyjnej kraju.
Ryszard Piotrowski: Nie podzielam tego poglądu. Co prawda art. 235 ustawy zasadniczej określa wyłącznie procedurę zmian, to jej materialne warunki są określone przez wstęp do konstytucji (preambułę) i przez tożsamość konstytucyjną państwa. W preambule czytamy, że „niewzruszoną podstawą Rzeczypospolitej Polskiej” jest poszanowanie zasad, takich jak godność człowieka, wolność i solidarność. Wobec tego zmiana postanowień konstytucji naruszająca zasadę godności byłaby niekonstytucyjna ze względu na naruszenie tożsamości konstytucyjnej państwa. Nie mogłaby być wprowadzona, ponieważ procedura zmiany konstytucji nie jest procedurą pustą. Nie możemy do konstytucji wprowadzić na przykład przepisu dekretu króla pruskiego stanowiącego, że: „Jeżeli adwokat lub prokurator albo ktoś o tym charakterze ośmieli się sam lub będzie prosił innego, by przekazać Jego Królewskiej Wysokości jakiś memoriał, to ich Królewska Wysokość raczy sobie życzyć, by osoba taka została powieszona bez żadnego miłosierdzia, i aby razem z nią powieszony został pies”. Nie będzie konstytucją akt tak nazwany, lecz antykonstytucyjny. Nie zasługuje na miano konstytucji ustawa zasadnicza stanowiąca na przykład: „Każdego uważa się za winnego, póki swej niewinności nie dokaże. O stosowaniu tortur rozstrzyga właściwa władza”. Zmiany w konstytucji muszą być zgodne z właściwym naszej kulturze prawnej rozumieniem konstytucji, które wyklucza pełną możliwość zmieniania wszystkiego wedle woli władzy. W europejskiej kulturze konstytucyjnej naszych czasów nie jest ustawą zasadniczą akt, który nie respektuje pewnych wartości i zasad lub został ustanowiony z naruszeniem reguł przyzwoitej legislacji oraz obowiązującej procedury. I co więcej, mamy jeszcze teorię tworzenia prawa, która mówi, że prawo zmieniamy wtedy, kiedy nie ma możliwości osiągnięcia celu w inny sposób. Jeżeli chcemy powiedzieć, że zmieniamy konstytucję po to, żeby władza sądownicza była sprawniejsza, to przecież są dostępne inne środki do osiągnięcia tego celu, które należy wykorzystać w pierwszej kolejności. Zmiana prawa to ultimum remedium.
Mirosław Wróblewski: W Polsce, jak coś szwankuje, to przede wszystkim zmienia się prawo. Dlatego w pełni należy się zgodzić z tym, że lekiem na usprawienienie pewnych mechanizmów powinny być przede wszystkim zmiany sposobu zarządzania czy praktyki działania.
Czy kwestia trójpodziału władzy jest właściwie rozwiązana? Nie dość, że władze ustawodawcza i wykonawcza się zazębiają, to jeszcze można odnieść wrażenie, że Sejm czasami odgrywa wręcz rolę podrzędną w stosunku do rządu. W jaki sposób zagwarantować, aby ten rozdział był nie tylko teoretyczny, lecz także praktyczny?
Józef Zych: Ale to jest bardzo proste i od początku nad tym dyskutowaliśmy. Przede wszystkim należy wprowadzić rozłączność – poseł nie powinien być ministrem, a minister posłem. Dziś mamy sytuację, że 46 ministrów jednocześnie zasiada w parlamencie. W sytuacji, w której często 50 proc. projektów ustaw pochodziło od posłów, a rząd często nie zajmował stanowiska albo zgłaszał projekty jako pilne, trudno było mówić o nadzorze merytorycznym i legislacyjnym nad rządem. Do tego w sytuacji, w której marszałek Sejmu nie miał mocnej pozycji ani zaplecza politycznego, łatwo ulegał presji rządu.
Jan Wawrzyniak: Nie przeczę, ale nie mam przekonania, że inna regulacja wiele zmieni. W różnych państwach jest to rozmaicie rozwiązane. W niektórych ustawodawstwach jest zakaz łączenia funkcji, a w innych, jak np. we Francji, wybiera się podwójnych deputowanych do Zgromadzenia Narodowego. Jeśli jeden deputowany zostaje ministrem, to w zgromadzeniu pracuje jego zastępca. Myślę, że to zawsze będzie zależało od postawy konkretnych polityków i partii.
Ryszard Piotrowski: Z mojej perspektywy jest to problem drugorzędny. Jeśli już miałbym proponować zmiany w konstytucji, to byłbym zwolennikiem wyłącznie zmian częściowych. Na przykład polegających na wskazaniu, że nadzór administracyjny nad działalnością sądów powszechnych sprawuje Sąd Najwyższy. Minister sprawiedliwości w konstytucji występuje tylko w jednej roli: jako członek Krajowej Rady Sądownictwa, który stoi na straży niezależności sądownictwa i niezawisłości sędziów.
Nie możemy odwoływać się w demokratycznym państwie prawnym do modeli z Polski Ludowej czy z Polski sanacyjnej, kiedy minister sprawiedliwości funkcjonował w systemie autorytarnym. Wtedy praktyka była np. taka, że prezydent Ignacy Mościcki jednego dnia w 1929 r. na wniosek ministra przenosił w stan spoczynku 600 sędziów, a na ich miejsce mianował nowych. Konstrukcję, w której minister sprawiedliwości „do czasu utworzenia nowych granic okręgów sądowych” może zarządzić tworzenie i znoszenie sądów w drodze rozporządzenia, przyjęto w dekrecie PKWN z 4 listopada 1944 r. I ochoczo do tego nawiązaliśmy.
Druga zmiana powinna dotyczyć odsunięcia Trybunału Konstytucyjnego od Sejmu. Trzeba wyraźnie powiedzieć, że sędziowie trybunału powoływani są większością dwóch trzecich głosów, i warto się zastanowić, czy nie określić w konstytucji, przynajmniej ramowo, procedury, która odsunęłaby polityków od procesu zgłaszania kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego.
Zmiana mogłaby też dotyczyć formuły proporcjonalności wyborów. Próg wyborczy mamy określony w ustawie zwykłej. A przecież dochodzi do sytuacji, w której 2,5 mln głosujących nie ma swoich przedstawicieli, mimo że uczestniczyli w wyborach. Co więcej, ustawodawca może zwykłą większością ten próg podwyższyć – w taki sposób, że w Sejmie znajdą się dwa albo trzy ugrupowania. Albo nawet jedno. Konstytucja powinna tę sprawę wyraźnie przesądzić.
A jeśli chodzi o prawa obywatelskie?
Ryszard Piotrowski: Co do innych praw obywatelskich – konstytucja powinna stanowić, że dowody uzyskane przez niezgodne z prawem działania władz publicznych, w tym poprzez niezgodną z prawem ingerencję w życie prywatne, nienaruszalność mieszkania, korespondencję, połączenia telekomunikacyjnego, a także nadużycie tymczasowego aresztowania, są nieważne. Powinna też stanowić, że informacje zgromadzone w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych, niezależnie od tego, kiedy i przez kogo zostały zgromadzone, mogą być ujawnione jedynie w procesie, jako dowód przestępstwa.
Co z Trybunałem Stanu? Obecnie jest on przecież instytucją martwą.
Ryszard Piotrowski: On nie jest martwy dlatego, że konstytucja jest zła, tylko dlatego, że ustawa o Trybunale Stanu jest tak pomyślana, żeby można było postępowanie prowadzić dowolnie długo, aż będzie można sprawę umorzyć. Nic nie stoi na przeszkodzie, by na gruncie obowiązującej ustawy zasadniczej stworzyć taką ustawę, która określi wymóg wydania przez Trybunał Stanu rozstrzygnięcia w ciągu trzech miesięcy od wpłynięcia wniosku. Do tego potrzeba jednak woli politycznej, której trudno się spodziewać.
Józef Zych: Trybunał Stanu ma szerokie uprawnienia. Rzecz jednak w tym, że tak na dobrą sprawę nikt go nie chce. Postępowanie przed Trybunałem Stanu jest jawne (wyjątkowo może być utajnione), a więc społeczeństwo na bieżąco może śledzić jego przebieg. Jeżeli sprawa toczy się przed prokuratorem, to można bardzo łatwo powoływać się na tajemnicę śledztwa. No i wreszcie opaczne pojmowanie roli trybunału przez partie polityczne przez pryzmat obrony swoich członków. Warto podkreślić, że jest duża niechęć podmiotów uprawnionych do wnoszenia wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej.
Czy sytuacja, w której za łamanie postanowień konstytucji de facto nic nie grozi, nie osłabia autorytetu tego aktu?
Ryszard Piotrowski: Niezupełnie. Autorytet konstytucji polega przede wszystkim na tym, że ona jest przestrzegana. A jak nie jest przestrzegana, to trzeba pociągnąć do odpowiedzialności – po pierwsze, przed Trybunałem Stanu, po drugie, przed urną wyborczą. Nie możemy przecież wymuszać przestrzegania konstytucji, tworząc brygady jej obrońców egzekwujących odpowiedzialność. Obywatele, a więc także politycy, są chronieni przed bezprawiem za pomocą prawa. Żeby państwo było bezpieczne, prawo – jak twierdził Platon – musi być „panem zwierzchników, a zwierzchnicy sługami praw”, natomiast władzę należy powierzyć „obywatelowi, który okazał się najposłuszniejszy nadanym prawom i takie zwycięstwo odniósł w państwie”. Nie owego posłuszeństwa przecież dotyczy współczesna rywalizacja wyborcza.
Jan Wawrzyniak: Wydaje mi się natomiast, że jest konieczne uzupełnienie konstytucji o problematykę Unii Europejskiej. Powinno się doprecyzować relacje między Rzecząpospolitą a Unią, a także kwestie dotyczące euro.
Mirosław Wróblewski: Oczywiście mogą się pojawiać propozycje wprowadzania nowych, dodatkowych przepisów i gwarancji do konstytucji. Ale mogą się one wydawać sytuacyjną reakcją na uchwalanie ustaw, które przy funkcjonującym sądzie konstytucyjnym nigdy by się nie ostały. Tak więc na dobrą sprawę moglibyśmy pisać konstytucję zawierającą kilkadziesiąt tysięcy zakazów i za każdym razem zmieniać ją, gdy ustawodawca będzie uchwalał niezgodny z konstytucją przepis. Oczywiście żadne zabezpieczenia nie byłyby nam potrzebne, gdyby rządzili nami aniołowie. Stąd się bierze cała idea konstytucjonalizmu, potrzeba istnienia efektywnego systemu „checks and balances”. Konstytucjonalizm jest ideą wprowadzenia pewnych hamulców, które powstrzymują – pan profesor użył takiego określenia – przed całkowitą zmianą tożsamości konstytucyjnej państwa.
Czy obecne mechanizmy zapobiegające psuciu konstytucji są wystarczające? Przykładowo jeśli parlament w Danii przygotuje projekt zmiany konstytucji, to należy go najpierw rozwiązać i rozpisać wybory. Jeśli nowy parlament przyjmie projekt w kształcie zaproponowanym przez stary, to nowelizację można poddać referendum zatwierdzającemu. Czy nie należałoby pomyśleć o wprowadzeniu podobnych zabezpieczeń u nas?
Ryszard Piotrowski: Podobne rozwiązanie obowiązuje w Norwegii i to jest bardzo dobry pomysł. Nie uchroni nas to jednak przed obchodzeniem przepisów. Pamiętajmy, że zamachowi na demokrację nie da się zapobiec za pomocą słów wpisanych do konstytucji.
Jan Wawrzyniak: Istnieje wiele innych norm postępowania – moralne, religijne, partyjne – które powinny być także, a nawet przede wszystkim regulatorem życia społecznego. Do norm prawnych powinno się odwoływać wtedy, gdy inne normy nie spełniają należycie swojej funkcji. Niestety, obecnie – nie tylko zresztą w Polsce – panuje tendencja do obejmowania regulacjami prawnymi coraz szerszych obszarów życia społecznego. Wydaje się zresztą, że dzieje się tak w dużej części za zgodą klasy politycznej. Wtedy bowiem na straży przestrzegania takich norm stoi nie autorytet moralny, Kościół czy jakaś organizacja, ale władza państwowa. Jak ona to robi, to już inna sprawa. Ale wymienione wyżej naturalne autorytety mogą umyć ręce, nie czują się odpowiedzialne za należyty porządek społeczny.
Ryszard Piotrowski: Pamiętajmy też, że konstytucja nie jest czarodziejską różdżką. Nie możemy powiedzieć: „No, to jutro zmieniamy konstytucję, wszyscy będą się mieli lepiej, sądy będą orzekały szybciej, politycy będą bezgrzeszni jak nowo narodzone dzieci, obywatele będą szczęśliwi, a pozycja Polski w świecie wzrośnie”. Gdyby tak było, można by zmieniać konstytucję każdego dnia. Ale ponieważ tak nie jest, trzeba sobie zdać sprawę z tego, że stałość konstytucji jest wartością konstytucyjną.
