W praktyce budowlanej zdarza się, że inwestor podejmuje i prowadzi roboty budowlane bez wymaganego przez prawo budowlane pozwolenia. Organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego mają prawo żądać dostarczenia szeregu dokumentów niezbędnych do legalizacji takiej inwestycji.

Legalizacja samowoli

Przed podjęciem uchwały NSA inspektorzy nadzoru budowlanego żądali od inwestorów dostarczenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo że przepisy prawa budowlanego wprost tego nie przewidywały. Sądy administracyjne zajmowały w tej kwestii różne stanowiska, a inspektorzy w zależności od poglądu na te kwestię wydawali odmienne orzeczenia legalizacyjne.
Uchwała wyjaśniła wątpliwości, przesądzając, że inspektor nadzoru budowlanego nie może żądać złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Jeżeli roboty budowlane prowadzone były bez pozwolenia na budowę, organy nadzoru budowlanego mogą np. nakazać zaniechania prowadzenia dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub zobowiązać inwestora do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud.). Mogą też nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud.).
Szczególnie w tym ostatnim przypadku powstaje wątpliwość, czy mogą nałożyć na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Orzecznictwo i praktyka organów nadzoru budowlanego nie jest w tej kwestii jednolita, budzi wiele kontrowersji i dlatego spotkała się z zainteresowaniem RPO.

Co zarzucił RPO

Zdaniem RPO wydanie orzeczenia w postępowaniu naprawczym przez organ nadzoru budowlanego bez zażądania oświadczenia o prawie inwestora do terenu na cele budowlane mogłoby prowadzić do uszczerbku prawa osób trzecich, których nieruchomości zostały bezprawnie zajęte przez inwestora.
NSA nie zgodził się z RPO i stwierdził, że w systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, istnieje możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej. NSA zauważył, że wymaganie przez organ od inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez wyraźnego przepisu nakładającego taki obowiązek jest nieuzasadnione.
Organy administracji publicznej, działając na podstawie i w granicach prawa, nie mogą domniemywać swoich kompetencji. Obowiązek nakładany na podmioty prawa musi zawsze wynikać z przepisu prawa.



Prawo do działki

Dołączenie oświadczenia inwestora o prawie do terenu jest wymagane w ramach postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego. Inwestor, występując z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, zobowiązany jest je dołączyć. Brak takiego oświadczenia może skutkować wydaniem decyzji odmownej, jeżeli inwestor nie uzupełni wniosku na wezwanie organu.
SYGN. AKT II OPS 2/10
Dochodzenie roszczeń od inwestora, który bezprawnie zajął działkę
ikona lupy />

Agata Legat, prawnik w dziale prawa administracyjnego Kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna w Poznaniu

Wobec inwestora, który nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a postawił na niej budynek o wartości przewyższającej znacznie wartość działki, właścicielowi przysługuje roszczenie o nabycie jej własności za odpowiednim wynagrodzeniem. Jeśli wykup nie leży w interesie właściciela, a inwestor pozbawił go faktycznego władania nieruchomością, właściciel może się domagać jej wydania na podstawie art. 222 par. 1 kodeksu cywilnego. Jeśli faktycznego władztwa nad rzeczą nie utracił, może skorzystać z roszczenia negatoryjnego i domagać się od inwestora przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zaniechania naruszeń. Należy zwrócić uwagę, że w analizowanej sytuacji również inwestor może się domagać, aby właściciel przeniósł na niego za wynagrodzeniem własność działki zajętej pod budowę urządzenia lub budynku (o ile ich wartość przewyższa znacznie wartość zajętej działki). Roszczenie to przysługiwać będzie inwestorowi będącemu samoistnym posiadaczem nieruchomości w dobrej wierze. Właściwym do rozstrzygania tych sporów jest sąd cywilny.