Jeżeli budynek powstał w sposób zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego budowy, to brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki - uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
TEZA
O ile samo zjawisko samowoli budowlanej jest naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny był przez wiele lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.
STAN FAKTYCZNY
Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E.M. utrzymał w mocy decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nakazującą E.M. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Budynek wybudowano samowolnie około 1990 r., co uzasadniało prowadzenie przez organ I instancji postępowania w trybie ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. (Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 ze zm.) Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania dla tej gminy nieruchomość położona była na terenie określonym jako droga o planowanej szerokości 10 m w liniach rozgraniczających, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, tereny zieleni niskiej.
Zgodnie natomiast z par. 20 pkt 2 planu dla terenów realizacji zabudowy mieszkaniowej występuje zakaz realizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce. Z ustaleń organu wynika zaś, że na tej nieruchomości były trzy budynki. E.M. wniosła skargę do sądu.
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów I i II instancji. Uznał, że co do likwidacji samowoli budowlanej, która miała miejsce około 1990 r., zastosowanie znajduje ustawa z 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. (Dz.U. z 1994 r. nr 89, poz. 414 ze zm.) do obiektów, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., wyłączone jest stosowanie art. 48 ustawy. Oznacza to, że likwidacja samowoli budowlanej następuje na podstawie art. 37–42 prawa budowlanego z 1974 r.
Podstawę decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ stwierdzi, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały wątpliwości, czy przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane są te obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, czy też w dacie realizacji procesu budowlanego.
Wyjaśniła to uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OPS 2/13). Z niej wynika, że przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji. W przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi byłoby jednak orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu.
O ile zjawisko samowoli budowlanej jest wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy przepisy o planowaniu przestrzennym były przez wiele lat bardziej korzystne dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.
Należy mieć na uwadze, że art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. ma nadal zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz również do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1961 r. i 1928 r.
Organy powinny uwzględnić przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Jeżeli budynek został zrealizowany w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego budowy, to brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1552/14
Uchwała NSA
Uchwała 7 sędziów z 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OPS 2/13): przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
KOMENTARZ EKSPERTA
Przewidywanie przyszłości

Problematyka samowoli budowlanej nie tylko budzi ogromne emocje u stron postępowania, ale pokazuje na znaczny poziom konfuzji po stronie organów nadzoru budowlanego. Analiza kierunków rozstrzygnięć organów obrazuje istotną niejednolitość interpretacji przepisów w analogicznych stanach faktycznych. W tym kontekście wyrażone przez WSA stanowisko należy traktować jako ważny i pożądany kierunek stosowania prawa budowlanego. W każdym przypadku rozstrzygania sprawy dotyczącej samowoli budowlanej niezbędne jest odniesienie się do przeznaczenia nieruchomości. Kwestia samowoli musi być rozstrzygana przez pryzmat przeznaczenia działki, jakie obowiązywało w okresie jej powstania. Odmienne rozumowanie stanowić będzie przejaw naruszenia konstytucyjnej zasady pewności wobec prawa i zaufania obywateli do organów państwa. Absurdem jest bowiem wymaganie od obywateli i inwestorów, aby ci przewidywali przyszłe kierunki działania organów, w tym potencjalne przeznaczenie danej nieruchomości w perspektywie kolejnych dziesięcioleci.