Jedną z najpoważniejszych bolączek naszego państwa jest sposób stanowienia prawa i co do tego nikt od dawna nie ma najmniejszej wątpliwości. Natomiast góra krytycznych ekspertyz i opracowań, a także zwerbalizowanych pomysłów na uzdrowienie procesu legislacyjnego osiągnęła już dawno poziom Himalajów. I co? I nic.
W rządzie pracują całe tabuny legislatorów, podobnie w Sejmie i Senacie. Liczne wydziały prawa oferują studia podyplomowe przygotowujące do tej bardzo specyficznej pracy. Mamy nawet aplikację legislacyjną. Prawników wyspecjalizowanych w tej dziedzinie jest z pewnością więcej niż lekarzy w czasach zygmuntowskich. Mimo to choć w Trybunale Konstytucyjnym natłok spraw ostatnio nieco się zmniejszył, nadal niezmiennie około 50 procent z nich kończy się orzeczeniem o niekonstytucyjności zaskarżonego aktu normatywnego. Uporządkowaniu tej co raz bardziej komplikującej się materii nie sprzyja także to, że współcześnie mamy do czynienia z multicentrycznym systemem stanowienia prawa (niezwykle trafne i nośne określenie prof. Ewy Łętowskiej). Obowiązują dziś, i to wprost, nie tylko akty prawa międzynarodowego, regulujące stosunki między państwami, lecz także liczne konwencje o podstawowym znaczeniu dla sfery praw podmiotowych i obywatelskich. To dobrze, że te konwencje działają bezpośrednio, jednak nieprzejrzystość systemu zwiększa się również z ich przyczyny. Dodajmy do tego wtórne prawo europejskie. Słusznie więc mówi się w tym kontekście o inflacji prawa. Tymczasem Sejm kończącej się kadencji znowu pobił rekord uchwalonych ustaw, przyjmując ich około tysiąca, choć cztery lata temu zastrzegano, że tym razem urobek legislacyjny będzie zdecydowanie mniejszy (w poprzedniej kadencji uchwalono 600 ustaw) – za to z korzyścią dla nas wszystkich.
Dawno zapomnieliśmy o czasach, w których sędziemu wystarczały do orzekania podstawowe kodeksy i ustawa o kosztach sądowych. Zacznijmy więc od pytania, czym właściwie jest ustawa. Wiemy, oczywiście, jaka jest jej pozycja w systemie źródeł prawa i jej zdolność kreacyjna, ale można na nią spojrzeć również jako na produkt ludzkiej działalności, rezultat świadomego i realizowanego zamysłu w specyficznym procesie tworzenia czegoś nowego. Pojawić się musi w tym miejscu pytanie o technologię tego procesu i o sposób jego regulowania.
Etap prac rządowych poddany jest od blisko dwudziestu już lat dobrze uporządkowanym zasadom techniki prawodawczej, w parlamencie natomiast mamy do czynienia z odpowiednimi postanowieniami regulaminów Sejmu i Senatu. Nad całym procesem legislacyjnym unoszą się normy konstytucyjne, które na wybranych odcinkach tej linii technologicznej określają jej przebieg dość szczegółowo, aczkolwiek niedoskonale. Nie chcę wyłuszczać mojego krytycznego stosunku do tej grupy przepisów konstytucyjnych, i tak ich nie zmienimy w najbliższym czasie. Chcę tylko zauważyć, że liczne normy opisujące proces legislacyjny znajdują się w aktach różnego rzędu i nie tworzą jednego zwartego aktu. W dodatku nie ma w tej panoramie przepisów rangi ustawowej.
Każdy doświadczony prawnik wie, że najważniejsza jest procedura, ponieważ jej przestrzeganie minimalizuje ryzyko powstania złego rezultatu końcowego w postaci indywidualnego aktu prawnego. A co z procedurą stanowienia prawa? A przede wszystkim właśnie ona powinna być – z uwagi na znaczenie rezultatu (czyli nowych przepisów prawa) dla całości życia publicznego i prywatnego – szczególnie dobrze pomyślana i następnie egzekwowana.
Owszem, proces legislacyjny jest ujęty w wielu aktach prawnych, miejscami nawet bardzo szczegółowo, ale nie obejmuje go jednolita procedura kodeksowa, taka jak w przypadku wszystkich innych, licznych postępowań rangi ustawowej. A jak nie ma procedury – jest woluntaryzm działania. Hulaj dusza bez kontusza. Nikt nie lubi być nadmiernie skrępowany, ale wiązanie innych regułami postępowania w życiu publicznym powinno się zacząć od samych posłów.
Początek kadencji to dobry czas na narzucenie przede wszystkim sobie pewnej samodyscypliny. W przeciwnym przypadku znowu będą wpływać do Sejmu w formie projektów poselskich zamysły poszczególnych ministrów, którzy nie zdołali przepchnąć ich przez rząd, wciąż będziemy ubolewać nad wrzutkami po drugim czytaniu w Sejmie, nadal wyjątkową skutecznością działania będą mogli się wyróżnić senatorowie, wykonujący posłusznie zlecenia rządu bez oglądania się na zdanie opinii publicznej. Nadal będą padać na posiedzeniach komisji cyniczne argumenty, że od sprawdzania konstytucyjności ustaw jest Trybunał Konstytucyjny, a nie parlamentarzyści, a na koniec kadencji okaże się, że tym razem uchwalono 1200 nowych ustaw. I nadal nie będzie wiadomo, kto jest odpowiedzialny za cerowanie systemu prawa po cięciach Trybunału Konstytucyjnego. I to wszystko dziać się będzie w państwie prawa. Prawa? Raczej źle stanowionych, kiepskich ustaw.