Dolę ministra prowadzącego uzgodnienia międzyresortowe można przyrównać do losu strażaka gaszącego coraz to nowe ogniska pożaru w lesie, po którym hula wiatr przenoszący żar w ciągle nowe miejsca
Uzgodnienia międzyresortowe to jedno z podstawowych pojęć z zakresu rządowego procesu prawotwórczego. Jest to element procedury kluczowy dla zrozumienia logiki funkcjonowania rządu w obszarze tworzenia prawa. Warto zatem poświęcić nieco miejsca tej instytucji.
Uzgodnienia są pochodną ustrojowego ułożenia rządu w Polsce. Z jednej strony jest on zestawieniem „wiązek kompetencyjnych” czy też, ujmując sprawę nieco bardziej personalnie, zbiorem funkcjonujących samodzielnie piastunów funkcji. Ustrojowa samodzielność ministra (członka Rady Ministrów) na tym polega, że porusza się on w normatywnie wydzielonej przestrzeni zadań, dysponuje kompetencjami, które nie są dublowane w innym miejscu administracyjnej struktury, i w związku z tym kreuje politykę na obszarze z zasady niedostępnym dla innych uczestników rządowego życia. Samodzielność ta jest wynikiem uregulowania konstytucyjnego. W myśl bowiem art. 149 ust. 1 ustawy zasadniczej minister ma kierować działem administracji rządowej albo wypełniać zadania wyznaczone przez prezesa Rady Ministrów (mowa tu o podziale na ministrów działowych i ministrów bez teki; może to być mylące – brak teki nie oznacza bynajmniej braku wydzielonych zadań, a tylko przesądza o innym ich ustrojowym opisaniu). Jeśli zadaniem ministra jest kierowanie działem, to musi to implikować istnienie zestawu samodzielnych kompetencji, pozwalających na urzeczywistnianie polityki publicznej. Minister kieruje, a zatem zarządza oraz ponosi odpowiedzialność. Nie jest bezimiennym i biernym elementem rządowej maszynerii, która funkcjonowałaby mocą samej siebie.
Jest jednak i druga strona medalu: kolegialność. Rząd, oprócz tego, że składa się z indywidualności ucieleśniających poszczególne resorty, jest także odrębnym i konstytucyjnie umocowanym organem państwa (art. 146 konstytucji, zwłaszcza jego ust. 1 stanowiący, że to RM prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej). Rada Ministrów łączy w sobie wszystkie zindywidualizowane wątki, tworząc z nich konglomerat zagadnień, zadań i kompetencji składających się na odpowiedzialność władzy wykonawczej za prowadzenie spraw publicznych. W tym ujęciu rola ministra jest już inna: dalej co prawda dyryguje on działem administracji rządowej (albo wykonuje zadania zlecone przez premiera), lecz przede wszystkim jest odpowiedzialny za wdrażanie programu rządu jako całości. Prawnym wyrazem tej koncepcji są regulacje ustawy o Radzie Ministrów wskazujące na konieczność zachowania spójności w działaniach rządu i ministrów. Na tę mozaikę zależności nakłada się jeszcze zwierzchnia rola premiera, który reprezentuje RM, kieruje jej pracami, a także koordynuje i kontroluje pracę członków rady (art. 148 Konstytucji RP).
Powyższa dwoistość ustrojowego ujęcia ministra ma swoje reperkusje na płaszczyźnie proceduralnej. Z jednej strony rządowy proces legislacyjny uznaje indywidualizm ministrów, podkreślając ich samodzielność w inicjowaniu i prowadzeniu prac prawodawczych. Minister występuje w tym zakresie jako organ wnioskujący i w ramach swoich kompetencji przygotowuje projekt dokumentu rządowego (w praktyce – najczęściej projekt aktu prawnego), a następnie podejmuje wiele, częstokroć złożonych, czynności w procesie legislacyjnym. W przypadku dokumentów przyjmowanych przez rząd przedkłada projekty temu gremium, a także (w odniesieniu do projektów ustaw) reprezentuje Radę Ministrów w trakcie prac parlamentarnych. Nie można zatem odmówić ministrowi wiodącej roli w przypadku prac nad dokumentem rządowym. Trudno zresztą wyobrazić sobie, aby sprawne procedowanie dokumentu mogło być zorganizowane całościowo w oparciu o organ wieloosobowy; skupienie prac w resorcie jest elementem racjonalnego zarządzania rządowym procesem legislacyjnym. Organy kolegialne wkraczają w niektórych tylko momentach prac prawodawczych, i to głównie po to, by przesądzić o przejściu do kolejnej fazy procesu legislacyjnego. Organy pomocnicze Rady Ministrów (komitety) są zatem niejako „prawodawczymi wrotami”, przez które przechodzi minister, dzierżąc projekt aktu prawnego i kierując się ku następnemu etapowi postępowania.
Z jednej strony rządowy proces legislacyjny uznaje indywidualizm ministrów, podkreślając ich samodzielność w inicjowaniu i prowadzeniu prac prawodawczych. Z drugiej – owa samodzielność podlega obostrzeniom wprost wyartykułowanym w przepisach
Z drugiej strony samodzielność ministra w prowadzeniu prac legislacyjnych nie jest nieograniczona i podlega obostrzeniom wprost wyartykułowanym w przepisach prawa. Dla zrozumienia istoty tych ograniczeń należy bliżej przyjrzeć się sposobowi, w jaki prawodawca ujął procedurę uzgodnień międzyresortowych. Otóż zasadniczym celem tej procedury jest – nomen omen – uzgodnienie treści dokumentu rządowego. Wniosek ten jest zasadny nie tylko na gruncie racjonalności prawodawczej, ale przede wszystkim z uwagi na brzmienie przepisów regulaminu pracy Rady Ministrów (M.P. z 2013 r. poz. 979). Akt ten wyznacza szczegółowe obowiązki w zakresie opracowywania dokumentów rządowych. Zgodnie z nim organ wnioskujący powinien dążyć do usunięcia rozbieżności dotyczących projektowanych rozwiązań, które są odzwierciedleniem odmiennych poglądów członków rządu na projekt przedstawiany przez jednego z nich. Pogodzenie przeciwstawnych interesów, poglądów, interpretacji i oczekiwań bywa wyzwaniem. Uzgodnienia cechują się dynamizmem: często i tak bywa, że wyeliminowanie jednej rozbieżności i idące w ślad za tym ustalenie nowego brzmienia przepisu skutkuje powstaniem innej kontrowersji, podnoszonej przez innego partnera z uzgodnień. Nowe ustalenie dotyka kolejnego obszaru i budzi następne kontrowersje. W pewnym uproszczeniu można przyrównać dolę organu wnioskującego do losu strażaka gaszącego coraz to nowe ogniska pożaru w lesie, po którym hula wiatr przenoszący żar w ciągle nowe miejsca. W końcu jednak i strażak, i organ wnioskujący, by wypełnić swoją powinność, muszą zidentyfikować wszelkie rozproszone niebezpieczeństwa i zneutralizować je.
Akceptacja projektu przez członków rządu nie musi wcale objawić się w sposób wyraźny. Partnerzy z uzgodnień nie mają obowiązku wypowiadania się o każdym projekcie (z uwagi na skalę działań rządu byłoby to zresztą nie do pogodzenia z ekonomiką postępowania legislacyjnego). W uzgodnieniach międzyresortowych nie uzyskuje się wobec tego kompletnego i równocześnie wyrażonego explicite poparcia wszystkich członków rządu dla każdego projektowanego rozwiązania. Przeciwnie – przestrzeń uzgodnień wypełnia oczekiwanie na reakcję partnerów, a stanem pożądanym jest, co do zasady, brak tej reakcji. Co do zasady bowiem sygnały od partnerów, przyobleczone w formę oficjalnych stanowisk resortów, jeśli się pojawiają, to dotyczą uwag do projektu, a nie oświadczeń o ich braku. Regulamin hołduje w tym względzie regule milczącej zgody, co oznacza, że brak sprzeciwu (czyli brak uwag) jest poczytywany jako akceptacja projektu. Mówiąc w skrócie: uzgodnienie projektu jest tożsame z brakiem zastrzeżeń do niego. Jest to oczywiście sytuacja idealna; w praktyce uzgodnienia polegają na gromadzeniu uwag, ich systematyzacji i analizie, a następnie – na żmudnym ucieraniu stanowisk (może o tym przekonać lektura zestawień uwag do projektów ustaw, które to dokumenty generuje się w trakcie postępowania legislacyjnego).
Uzgodnienia są także „pracą wspólną” członków rządu nad projektem przedłożonym przez jednego z nich. Owo uwspólnienie dotyczy nie tylko projektów dokumentów, które są przyjmowane przez rząd, ale także tych, których gospodarzami są poszczególni ministrowie. Przepis par. 142 ust. 2 regulaminu pracy Rady Ministrów stanowi bowiem, że w toku uzgodnień projektu rozporządzenia ministra nie stwierdza się rozbieżności stanowisk. Natomiast w myśl par. 142 ust. 3 regulaminu w przypadku nieuwzględnienia uwagi lub pozostawienia jej bez rozpatrzenia organ wnioskujący informuje zgłaszającego uwagę o przyczynach, dla których uwaga nie została uwzględniona lub została pozostawiona bez rozpatrzenia. Nie oznacza to, że minister może zakończyć uzgodnienia (tj. przejść do kolejnej fazy prac nad projektem), przyjąwszy prostą konstatację, iż projekt nie znajduje akceptacji u innych ministrów. Poinformowanie, o którym mowa w tym przepisie, musi bowiem nastąpić w trakcie postępowania legislacyjnego (tj. w fazie, w której dokument rządowy ma jeszcze status projektu). Jest to konieczne, by mógł znaleźć zastosowanie przepis par. 142 ust. 4 stanowiący, że zgłaszający uwagę może wnioskować o rozpatrzenie (nieuzgodnionego) projektu przez Stały Komitet Rady Ministrów. Nadto przywołane przepisy nie wyłączają, moim zdaniem, stosowania par. 49 ust. 1 regulaminu w tej jego części, z której wynika, że proces uzgodnień międzyresortowych jest wieńczony uzgodnieniem treści dokumentu. Ten ostatni przepis jawi się zresztą jako pryncypialny dla uświadomienia sobie istoty uzgodnień. Jest nim konsensus, dojście do porozumienia we wszystkich kwestiach, które są przedmiotem międzyresortowej dyskusji.
W ten oto sposób przejawia się dwoistość roli ministra w postępowaniu prawodawczym: treść dokumentu musi być zaakceptowana przez pozostałych uczestników uzgodnień. Pochodną tej okoliczności są liczne zabiegi dokonywane przez osoby zaangażowane w rządowe prace legislacyjne, zabiegi niezmiennie zorientowane na to, by dochować naczelnej zasady rządzącej tymi pracami: dojść do porozumienia satysfakcjonującego dla uczestników uzgodnień i w ten sposób sprawić, by treść dokumentu była zharmonizowana z ich oczekiwaniami.
Kłopotliwość narasta, gdy uzgodnienia nie przynoszą spodziewanego rezultatu, a projekt tkwi w matni rozbieżności. Wówczas w grę wchodzą mechanizmy wprost przewidziane w regulaminie prac Rady Ministrów, jak choćby instytucja konferencji uzgodnieniowej (która jest skoncentrowaniem w jednym miejscu i jednym czasie prezentacji stanowisk dotyczących projektu). Wiele w tym względzie zależy wszelako od inwencji, energii i dobrej woli organu wnioskującego (a zwłaszcza zależy to od osób organizujących proces legislacyjny w resortach). Nie bez znaczenia są także mechanizmy o charakterze stricte politycznym, których jednak regulamin już nie normuje. Te ostatnie niewątpliwie mogą przyczyniać się do przełamywania uzgodnieniowych impasów, zwłaszcza wówczas, gdy zawodzą środki standardowe.
Trzeba też uczynić ważne zastrzeżenie: sygnalizowana już wyżej istotna rola ustrojowa premiera sprawia, że wyjątkowo możliwe jest zastosowanie specjalnych rozwiązań pozwalających na skrócenie rządowej ścieżki legislacyjnej. Dają taką możliwość przepisy par. 98–100 regulaminu pracy Rady Ministrów, które przewidują odrębny tryb prowadzenia prac legislacyjnych. Na mocy tych regulacji prezes RM może postanowić o zmodyfikowaniu sposobu, w jaki rząd będzie pracował nad określonym projektem. Modyfikacja ta może polegać także na zaniechaniu prowadzenia uzgodnień lub na pominięciu innych etapów postępowania prawodawczego. W skrajnym (lecz wciąż mieszczącym się w ramach regulaminu) przypadku może to prowadzić do przyjmowania przez rząd projektu, który wcześniej nie był poddawany jakimkolwiek zewnętrznym (międzyresortowym) czynnościom legislacyjnym. Choć trudno zakładać, by tego rodzaju praktyka przybrała charakter powszechny, nie można wykluczyć jej występowania, głównie – jak można sądzić – w sytuacjach uzasadnionych pilnością projektu dokumentu rządowego.