Rzeczywistą przyczyną dysfunkcji polskiego postępowania karnego, a jednocześnie przeciążenia prokuratorów prokuratur rejonowych, jest model postępowania przygotowawczego. Bez jego fundamentalnej przebudowy jakakolwiek reforma nie ma szans powodzenia - pisze Jaromir Rybczak, zastępca prokuratora okręgowego w Rzeszowie.
Zawarta w przepisach podpisanego w ostatnich dniach urzędowania ministra sprawiedliwości Marka Biernackiego regulaminu prokuratorskiego regulacja właściwości rzeczowej poszczególnych szczebli prokuratury nie wystawia dobrego świadectwa twórcy rozporządzenia. Abstrahując już od kwestii, czy umieszczenie tych przepisów w rozporządzeniu, nie wykracza poza delegację ustawową zawartą w ustawie o prokuraturze, co rodzi pytanie o ich zgodność z konstytucją, sama ich treść świadczy o nikłej wiedzy prawodawcy na temat realiów procesu karnego i działalności prokuratury.
Jako jeden z przedstawicieli środowiska prokuratorskiego uczestniczyłem w konsultacyjnych spotkaniach z wiceministrem Michałem Królikowskim dotyczących projektu ustawy o prokuraturze i na kanwie tych doświadczeń gotów jestem postawić tezę, iż po stronie ministerstwa nie było zainteresowania pogłębieniem tej wiedzy, zaś konsultacje z prokuratorami miały służyć jedynie wychwyceniu technicznych błędów o charakterze legislacyjnym. W sprawach zasadniczych, dotyczących wizji organizacji prokuratury, zainteresowania zdaniem prokuratorów nie było. Problem właściwości rzeczowej prokuratur omawiany był od początku tych konsultacji, przy czym także w tym przypadku nie sposób było dostrzec zainteresowania pogłębioną dyskusją, a jedynie dążenie do uzyskania od prokuratorów zestawu poprawek do regulacji, której istota została już przesądzona.
Przed tegorocznymi wakacjami ministerstwo zaskoczyło prokuraturę projektem nowego regulaminu prokuratorskiego. Inicjatywa została szeroko nagłośniona w mediach jako przejaw wyręczenia przez ministra sprawiedliwości prokuratury w dostosowaniu jej do wyzwań nowego modelu procesu karnego.
Pomimo znacznego już oswojenia środowiska prokuratorskiego z różnego rodzaju potworkami legislacyjnymi projekt wprawił je w konsternację, wzniósł bowiem prawodawczą beztroskę na zupełnie nowy poziom. Pomijając już liczne, a kompromitujące niekiedy błędy legislacyjne, mianem najbardziej kuriozalnej określić można właśnie regulację odnośnie do rozkładu właściwości rzeczowej poszczególnych szczebli prokuratury. Dość powiedzieć, że do prokuratur okręgowych miała trafić olbrzymia liczba postępowań m.in. w sprawach o oszustwa (w przeciwieństwie do kradzieży czy przywłaszczenia czyn ten nie ma charakteru tzw. przepołowionego, co oznacza, że nie ma dolnej granicy szkody wyznaczającej jego przestępność, formalnie nawet wyłudzenie kilku złotych realizuje znamiona z art. 286 par. 1 k.k.).
Obrona nieracjonalnej koncepcji
Przeprowadzona przeze mnie symulacja wykazała, iż z ok. 16 tys. spraw prowadzonych rocznie w prokuraturach rejonowych okręgu rzeszowskiego, w których pracuje 56 prokuratorów, ok. 3,5 tys. trafiłoby do prokuratury okręgowej, w której obowiązki pełni 22 prokuratorów. Jeżeli sprawy te zostałyby równo rozdzielone pomiędzy nich wszystkich, to np. prokurator prowadzący liczące 150 tomów akt śledztwo (w ramach międzynarodowego zespołu śledczego) dotyczące działającej na terenie wielu krajów UE zorganizowanej grupy przestępczej z udziałem obywateli RP, krajów UE oraz Ameryki Południowej, która uszczupliła należności Skarbu Państwa o 200 mln zł, oraz drugie śledztwo porównywalne rozmiarem i stopniem komplikacji, każdego miesiąca otrzymałby do prowadzenia 13 kolejnych spraw. W większości błahych i nieskomplikowanych, ale z uwagi na formalizm postępowania wymagających wykonania wielu czynności procesowych oraz uczestnictwa w rozprawach i posiedzeniach sądowych. Dotychczasowe obciążenie tego prokuratora, nieodbiegające od obciążenia pozostałych prokuratorów wydziału śledczego, można porównać z obciążeniem co najmniej kilku, o ile nie kilkunastu prokuratorów prokuratur rejonowych. Przekazanie do referatów prokuratorów wydziału śledczego olbrzymiej liczby błahych spraw całkowicie sparaliżowałoby możliwość realizacji obowiązków w sprawach wielkiej wagi i komplikacji, które prowadzą.
Z kolei przy założeniu, że dodatkowe sprawy przydzielane byłyby prokuratorom spoza wydziału śledczego, średni ich miesięczny wpływ wyniósłby 22 sprawy na prokuratora. W prokuraturach rejonowych wyniósłby on natomiast 19 spraw na prokuratora, przy czym w jednostkach tych prowadzenie postępowań karnych jest w zasadzie jedynym zadaniem. Obrona racjonalności takiej koncepcji wymagałaby przyjęcia założenia, że prokuratorzy prokuratury okręgowej nie mieli do tej pory żadnych obowiązków.
Tymczasem w okręgu rzeszowskim muszą oni załatwić jeszcze około 200 spraw z zakresu obrotu prawnego z zagranicą, około 300 spraw z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego i postępowania w sprawach nieletnich, około 900 spraw rejestrowanych w rejestrach Dsa i Dsn (nadzory służbowe, spory kompetencyjne, zażalenia na niektóre postanowienia zapadające w prokuraturach rejonowych oraz liczne odpowiedzi na pisma stron niezadowolonych ze sposobu prowadzenia postępowań w prokuraturach rejonowych, co zawsze wymaga czasochłonnej kontroli akt sprawy), obsłużyć ponad 3,5 tys. posiedzeń w sądzie okręgowym, w tym rozpraw apelacyjnych, przeprowadzić wizytację jednej lub dwóch prokuratur rejonowych, dokonać ocen kwalifikacyjnych kandydatów na stanowiska prokuratorów prokuratur rejonowych itp.
Podpisana ostatecznie przez ministra wersja regulaminu przyniosła kolejne niespodzianki. Część spraw przewidzianych w projekcie dla prokuratur apelacyjnych i okręgowych wróciła do prokuratur rejonowych, inne z kolei – pierwotnie przewidywane do prowadzenia w prokuraturach rejonowych – powędrowały w przeciwnym kierunku.
Tym razem prawodawca nieco bardziej litościwie obszedł się z prokuraturami okręgowymi, przekazując co prawda do ich właściwości sprawy niekiedy bardzo błahe (prokuratura okręgowa będzie właściwa np. w sprawie odtwarzania piosenek w lokalu gastronomicznym z naruszeniem praw autorskich twórców albo sprzedaży na bazarze kilku T-shirtów z podrobionymi znakami towarowymi), ale, jak się wydaje, w mniejszej liczbie, niż to wynikało z wcześniejszego projektu.
Mniej szczęścia miały prokuratury apelacyjne, do których trafić ma każda sprawa o przestępstwo przeciwko działalności instytucji państwowych i samorządowych, oprócz wypadków mniejszej wagi. Problem w tym, że wypadku mniejszej wagi nie przewidują przepisy penalizujące np. znieważenie czy też naruszenie nietykalności cielesnej funkcjonariusza publicznego albo nadużycie władzy (w praktyce mieści się tutaj gigantyczna ilość zawiadomień obywateli niezadowolonych ze sposobu załatwienia ich spraw w urzędach, sądach czy prokuraturach, którzy są przekonani, że popełniono na ich szkodę przestępstwo, co z uwagi na zasadę legalizmu wymaga ich rozstrzygnięcia w trybie postępowania karnego).
Pomijając już liczbę tych spraw, która najprawdopodobniej będzie wystarczająca do sparaliżowania prokuratur apelacyjnych, nawet przy założeniu, że każda para rąk zajmie się ich załatwianiem, poraża dysfunkcja tego rozwiązania i koszty, które ono wygeneruje. Gdy bowiem nietrzeźwy mieszkaniec miasteczka oddalonego 100 km od siedziby prokuratury apelacyjnej zwymyśla strażnika miejskiego albo policjanta, zarówno on, jak i wszyscy świadkowie będą musieli się udać do niej na przesłuchanie, ta zaś będzie musiała świadkom zwrócić koszty podróży. W nieco poważniejszych, ale mimo wszystko bardzo błahych przypadkach policja będzie musiała zorganizować konwój z zatrzymanym. Z kolei prokuratorzy prokuratury apelacyjnej będą nieustannie peregrynowali od jednego sądu rejonowego do drugiego na obszarze całego województwa, co wiązać się będzie zarówno ze stratami czasu na odległe dojazdy, jak i z koniecznością poniesienia ich kosztów.
Indagowany w DGP na temat racjonalności przyjętych rozwiązań minister Królikowski stwierdził, iż czynności w tych sprawach z reguły wykonuje policja, a ponadto można skorzystać z pomocy prawnej (w domyśle: prokuratur rejonowych). Twierdzenia te zaskakują. Nieodparcie nasuwa się bowiem pytanie, jak pomysły te mają się do sztandarowych tez towarzyszących opracowaniu regulaminu, tj. o dążeniu do odciążenia prokuratur rejonowych oraz zapewnieniu, by autor aktu oskarżenia występował przed sądem? W istocie rzeczy po zastosowaniu się do zaproponowanych koncepcji wrócimy do punktu wyjścia, tj. sprawy i tak faktycznie będą prowadzone w prokuraturach rejonowych, a dodatkowym elementem będzie jedynie nadwyżka biurokracji polegająca na przesyłaniu akt tam i z powrotem w związku z wnioskami o zrealizowanie pomocy prawnej. Dodać należy, że w przeważającej części spraw omawianej kategorii pokrzywdzonymi są policjanci, co powoduje, iż czynności w nich raczej nie powinna wykonywać policja.
W prokuraturze bez wątpienia występują dysproporcje w obciążeniu pracą, choć moim zdaniem nie aż tak znaczne jak twierdzą związkowcy z prokuratur rejonowych, którzy – znając tylko jeden szczebel tej instytucji – zapewne nie do końca uświadamiają sobie, jaki zakres zadań spoczywa na pozostałych.
Cały felieton czytaj w eDGP.