Mirosław Wróblewski, konstytucjonalista: Ujednolicenie zasad odpowiedzialności zawodowej nie tylko w pewnym zakresie byłoby konstytucyjnie dopuszczalne, ale i z powodów praktycznych - pożądane.

Aneta Mościcka: Pojawiają się propozycje, aby postępowania dyscyplinarne wobec zawodów prawniczych, w tym sędziego, adwokata, radcy prawnego, komornika, notariusza i prokuratora, były prowadzone przez sądy apelacyjne i Sąd Najwyższy. Czy taki pomysł jest zgodny z konstytucją?

Mirosław Wróblewski, konstytucjonalista, członek zarządu Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej, dyrektor Zespołu Prawa Konstytucyjnego i Międzynarodowego w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich: Biorąc pod uwagę dotychczasowe, dosyć jednolite orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie, można bez większego ryzyka powiedzieć, że taka propozycja w zakresie dotyczącym samorządnych zawodów zaufania publicznego (a więc nie dotyczy to ściśle sędziów) byłaby niezgodna z art. 17 konstytucji. Powracanie do pomysłów, które zostały już wcześniej jednoznacznie ocenione jako konstytucyjnie nieakceptowalne, świadczyć może albo o umysłowym lenistwie, albo jakimś dziwnym uporze, który nie służy rozwiązywaniu realnych problemów z egzekwowaniem odpowiedzialności zawodowej w naszym kraju. Taka ustawa, gdyby nawet uchwalił ją parlament, zostałaby zdewastowana w trybunale.
Z drugiej strony, co chciałbym podkreślić, publikowanych dzisiaj opinii podnoszących, iż aktualnie obowiązujące regulacje prawne są zgodne z konstytucją, nie można traktować jako podstawy dla petryfikowania status quo. To, że jakieś przepisy są zgodne z konstytucją nie oznacza automatycznie, że są one efektywne, sprawiedliwe i zapewniają realne ponoszenie odpowiedzialności przez osoby, które na to zasługują, co jest elementem koniecznym prawidłowego funkcjonowania zawodów prawniczych, jak i ochrony klientów przed nierzetelnymi pełnomocnikami.

AM: Konstytucja daje prawo tworzenia samorządów zawodowych, ale nie rozstrzyga o tym, że postępowanie dyscyplinarne danej grupy zawodu zaufania publicznego ma być prowadzone przez ten samorząd. Może zatem rację mają ci, którzy chcą ujednolicenia procedury dyscyplinarnej we wszystkich zawodach zaufania publicznego?

MW: W dzisiejszym stanie prawnym dwuinstancyjne sądownictwo dyscyplinarne w przypadku takich zawodów prawniczych, jak adwokaci, radcowie prawni, notariusze i prokuratorzy, powierzone jest w pełni samorządowi, dopiero wyroki sądów dyscyplinarnych II instancji są poddane kontroli Sądu Najwyższego. Trybunał nie wydaje się jednak wymagać, by sądownictwo dyscyplinarne było wyłączną domeną samorządu w całości. Sąd konstytucyjny wyprowadza jednak z art. 17 konieczność, by ustawa zapewniała istotny udział samorządu w egzekwowaniu odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zgodne z konstytucją byłoby więc zapewne – w mojej opinii – powierzenie samorządom sądownictwa dyscyplinarnego w I instancji i powierzenie np. sądom apelacyjnym roli sądów II instancji. W niektórych zawodach zaufania publicznego postępowania dyscyplinarne funkcjonują w takim kształcie już dzisiaj. Wydaje się, że jest to w miarę kompromisowy model, między samorządnością, a kontrolą państwa, o którym warto rozmawiać. Taka, rozsądna zresztą, propozycja została wskazana przez Ministerstwo Sprawiedliwości w marcu 2012 r., jednak brak do dzisiaj konkretnej kompleksowej inicjatywy.

AM: Jak należy rozumieć zawarte w konstytucji określenie, że samorządy zawodowe „sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego?

MW: Orzecznictwo konstytucyjne wymienia jako elementy tej pieczy działalność uchwałodawczą, kontrolną i dyscyplinarną samorządu zawodowego. Mówiąc krótko, piecza sprawowana przez samorządy ma służyć temu, by zawody zaufania publicznego rzeczywiście przez ludzi darzone były zaufaniem. Składa się na to wiele czynników: przekonanie o profesjonalnym przygotowaniu wykonującego ten zawód, jego doświadczeniu, dyskrecji, takcie i kulturze osobistej, zachowaniu dobrej woli, właściwych motywacji, należytej staranności zawodowej. Odpowiedzialność dyscyplinarna ma być zaś gwarantem, że członkowie korporacji zawodowej nie tylko nie łamią przepisów prawa, lecz i przestrzegają tych profesjonalnych i etycznych zasad. Piecza ma więc być zabezpieczeniem samorządności zawodu, ale i ochrony interesu publicznego i praw człowieka. Nie powinna być natomiast wykorzystywana jako wytrych do utrwalania źle funkcjonujących rozwiązań.

AM: Jakie mankamenty i wady mają przepisy dotyczące postępowań dyscyplinarnych w zawodzie radcy prawnego, adwokata, sędziego i prokuratora?

MW: Tych szczegółowych problemów jest wiele. Stosunkowo krótkie okresy przedawnienia deliktów dyscyplinarnych powodują występowanie przypadków, w których przeciągano prowadzenie postępowań dyscyplinarnych, a po latach okazywało się, że bez merytorycznego rozstrzygnięcia należało je umorzyć. Taka przewlekłość dotyczy zarówno etapu prowadzenia postępowania przez rzeczników dyscyplinarnych, jak i procedowania przez samorządowe sądy dyscyplinarne. Poprawić także można nadal sytuację osób pokrzywdzonych nierzetelnym postępowaniem profesjonalistów. Na przykład, RPO ma zaledwie 30 dni na złożenie kasacji w sprawach dyscyplinarnych, co istotnie ogranicza możliwość interwencji na wniosek pokrzywdzonego, ale i ewentualnie także obwinionego. Nadal niejawne są postępowania dyscyplinarne prokuratorów, mimo, że głos w tej sprawie zabierał ombudsman, organizacje społeczne, a nawet Rada Prokuratorów. Niestety w praktyce samorządy traktują zgłaszane przez obywateli problemy jako skargi rozpatrywane w trybie administracyjnym, nie kwalifikując ich jako podstawę do wszczęcia postępowań dyscyplinarnych. W ten sposób zgłaszane przypadki np. nierzetelnych profesjonalistów załatwiane są przez referaty skarg i wniosków i nigdy nie docierają do rzeczników dyscyplinarnych, którzy po zbadaniu sprawy mogliby skierować sprawę na drogę postępowania dyscyplinarnego. A od takiego zakwalifikowania problemu jako zwykłej skargi, załatwianej w trybie k.p.a., nie ma żadnego środka odwoławczego. Mam wyliczać dalej?

AM: Czy nie uważa pan, że obecny model postępowań dyscyplinarnych w zawodach prawniczych sprzyja nadużyciom, bezkarności i służy obronie osób, które łamią prawo, w imię lojalności i solidarności zawodowej? Bardzo rzadkie są bowiem przypadki wydalania np. członka palestry lub sędziego z zawodu za nadużycia.

MW: Moim zdaniem, pomimo wskazanych wcześniej wad, nawet przy obecnych przepisach można egzekwować odpowiedzialność zawodową, nie jest tak, że system w ogóle nie funkcjonuje. Jest jednak wciąż wiele rzeczy do zmiany w prawie, jak i praktyce. Wydalenia z zawodu też się zdarzają. Niestety czasem z kuriozalnych powodów. Motywem wniosku rzecznika do Trybunału Konstytucyjnego było nieopłacenie składek w ciągu dwóch lat przez członka samorządu, który wyjechał za granicę. Ponieważ po wydaleniu niemożliwy był powrót do zawodu, Trybunał Konstytucyjny uznał, że każdy powinien mieć po upływie pewnego czasu możliwość powrotu do jego wykonywania, oczywiście jeśli spełniać będzie wszystkie warunki i dawać odpowiednią rękojmię. Kara dyscyplinarna powinna być skuteczna, ale nie dożywotnia. Większość słabości postępowań dyscyplinarnych jest, według mnie, niejako refleksem słabości egzekwowania odpowiedzialności w polskiej sferze publicznej w ogóle. Na podstawie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych w ciągu trzech lat jej obowiązywania nikogo do odpowiedzialności nie pociągnięto. Za niewydawanie aktów wykonawczych do ustaw nikt nie odpowiada. Moim zdaniem, problem jest znacznie szerszy. Nie oznacza to bynajmniej, że samorządy zawodowe działają bez zarzutu, ale funkcjonują one w strukturach takiego, nie innego, państwa.

AM: Czy nie uważa pan, że postępowania dyscyplinarne w zawodach zaufania publicznego powinny leżeć w gestii jednego, niezależnego od nacisków samorządów zawodowych organu?

MW: Trudno sobie to wyobrazić w realiach dzisiejszych unormowań konstytucyjnych. Z drugiej strony, ujednolicenie zasad odpowiedzialności zawodowej nie tylko w pewnym zakresie byłoby konstytucyjnie dopuszczalne, ale i z powodów praktycznych, chociażby dla zrozumienia zasad i procedur odpowiedzialności przez zwykłego obywatela, pożądane. Z pomysłami takimi, przypomnę, występował kilkanaście lat temu np. prof. Jerzy Hausner, sprawując stanowisko wicepremiera. Ale granicą takiej harmonizacji powinna być jednak niezależność samorządów zawodowych, które pomimo „złej prasy,” en block są istotną wartością w demokratycznym państwie. Samorządy też zdają sobie coraz lepiej sprawę, że skuteczne ściganie dyscyplinarnych deliktów leży też w ich interesie, a nie tylko interesie osób pokrzywdzonych. Stąd postulowana np. przez obecnego prezesa Krajowej Rady Radców Prawnych Dariusza Sałajewskiego propozycja profesjonalizacji rzeczników dyscyplinarnych, tak by mogli oni skutecznie i szybko prowadzić postępowania. Wcześniej już wspomniałem, jak ważną rolę odgrywają oni w postępowaniach dyscyplinarnych. Spektakularne przypadki braku odpowiedzialności nagłaśniane są obecnie nie tylko przez dziennikarzy, ale i filmowców, docierając do naprawdę szerokiej publiczności. Jeśli moje przekonanie o rosnącej wrażliwości korporacji jest mylne, to z pewnością samorządy nie są pozbawione instynktu samozachowawczego. Z tego chociażby powodu ufam, że zmiany zarówno legislacyjne, jak i w nastawieniu do problemów, są więc – w porozumieniu z samorządami zawodowymi – możliwe. Co do tego, że są potrzebne nikt bowiem chyba nie ma wątpliwości.

Rozmawiała Aneta Mościcka