Polscy urzędnicy nie chcą sięgać po procedury, które pozwoliłyby na kupowanie nowoczesnych technologii. Ich wykorzystanie jest ośmiokrotnie mniejsze od średniej w krajach Unii Europejskiej.
Kupując żelazko czy robot kuchenny, zazwyczaj po prostu idziemy do sklepu i wybieramy, co nam się podoba i na co nas stać. Wybierając piec do ogrzewania domu, zasięgniemy już jednak rady specjalistów, gdyż może się okazać, że zaproponują nam oni technologię grzewczą, o której zwyczajnie nie mamy pojęcia.
Dialog techniczny krok po kroku / DGP
Niestety zasada ta nie obowiązuje przy zakupach publicznych. Chociaż dla bardziej skomplikowanych zamówień przewidziano specjalne tryby: negocjacje z ogłoszeniem i przede wszystkim dialog konkurencyjny. Urzędnicy prawie z nich nie korzystają. A właśnie one pozwoliłyby im przed podjęciem decyzji zorientować się, jakie rozwiązania może im zaoferować rynek.
Obydwa te tryby stanowią zaledwie 0,16 proc. ogłoszeń publikowanych w Biuletynie Zamówień Publicznych. Przy zamówieniach na wyższą kwotę od tzw. progów unijnych jest nieznacznie lepiej, bo stanowią one 1,12 proc. ogłaszanych postępowań. Do średniej unijnej jest nam jednak bardzo daleko. Jak wynika z raportu Komisji Europejskiej, aż 8 proc. zamówień w UE jest udzielane w trybie umożliwiającym konsultacje między zamawiającym a firmami.
Dzięki tym konsultacjom możliwe jest kupowanie technologii innowacyjnych, z których istnienia urzędnicy mogą nawet nie zdawać sobie sprawy. Ma to kolosalne znaczenie np. w przetargach na sprzęt medyczny, usługi informatyczne, a nawet przy robotach budowlanych. Może się bowiem okazać, że oczyszczalnię ścieków powinno się wybudować w zupełnie inny, niż początkowo zakładano, sposób, stosując nową, nieznaną jeszcze kilka lat wcześniej technologię uzdatniania ścieków.

Strach przed kontrolą

Jakie są powody niechęci do korzystania z tych trybów?
– Jednym z głównych może być strach przed kontaktem z wykonawcami. Wolimy procedury, gdzie kontakt ten jest ograniczony do minimum – mówi Jacek Sadowy, prezes Urzędu Zamówień Publicznych.
– Niestety odbywa się to ze szkodą dla efektywności. Nie twierdzę, że powinniśmy na siłę dążyć do średniej unijnej. Dla wielu zamówień przetarg nieograniczony będzie najlepszym trybem. Jednak są takie sfery, w których stosowanie tego trybu ogranicza możliwości złożenia oferty najlepszej, jaka dostępna jest na rynku – dodaje.
Podobnie sytuację oceniają także inni eksperci.
– Urzędnicy boją się, że zostaną posądzeni o nieczystą grę. Już same nazwy trybów: negocjacje i dialog, kojarzą się z czymś nie do końca czystym, przejrzystym. Negocjacje są poufne, toczą się za zamkniętymi drzwiami i nie wiadomo, czy nie pojawi się po nich zarzut, że zamawiający dogadał się z wykonawcą – wyjaśnia Przemysław Szustakiewicz z Katedry Prawa Administracyjnego Uczelni Łazarskiego.
I wskazuje, że innym powodem może być strach przed tym, co nowe. Pokutuje myślenie, że lepiej kupić coś, co już istnieje i się sprawdziło, niż zamawiać coś, o czym nikt jeszcze nie słyszał.

Technologie się rozwijają

Efekty takiego podejścia negatywnie odbijają się na polskiej gospodarce. Administracji publicznej powinno zależeć na wspieraniu innowacyjności nie tylko dlatego, że dzięki temu kupi coś, co będzie działać lepiej, taniej i dłużej. Liczy się też jej wpływ na rozwój przedsiębiorczości w kraju. Wartość rynku zamówień publicznych oszacowano w minionym roku na 167 mld zł. Nawet gdyby tylko niewielka część tej kwoty trafiła do innowacyjnych firm, wydatnie wsparłaby ich rozwój.
– Kupując komputery dla sekretarek, oczywiście lepiej jest zastosować konwencjonalne procedury. Jednak planując skomplikowane i duże inwestycje teleinformatyczne, warto skorzystać z dialogu konkurencyjnego – mówi Wacław Iszkowski, prezes Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji.
– Dzięki niemu przedsiębiorcy mogą wyjaśnić zamawiającemu, że to, co pierwotnie zakładał, lepiej osiągnąć w inny sposób. W mojej branży jest to szczególnie ważne, gdyż rozwija się ona tak szybko, że to, co dzisiaj jest zamawiane, po zainstalowaniu może już być przestarzałe – dodaje.
Innym problemem jest stosowanie ceny jako jedynego kryterium oceny ofert. To również nie sprzyja innowacyjności. Urządzenia czy usługi najbardziej zaawansowane technologicznie rzadko kiedy są najtańsze. Często jednak są bardziej efektywne. Właśnie z tego powodu w trybie dialogu konkurencyjnego przepisy wprost wymagają zastosowania kryteriów innych niż cena.



Zmiana mentalności

Polskie przepisy są podobne do tych, które obowiązują w pozostałych krajach. Skoro tam się sprawdzają, to trudno w nich szukać przyczyn. Ważniejsza wydaje się odpowiedź na pytanie, jak przekonać urzędników do ich wykorzystania.
– To pytanie o to, jak zmienić mentalność urzędników, a tak naprawdę nawet nie ich samych, tylko kontrolerów. To kontrolerów boją się urzędnicy i dopóki nie zmieni się ich podejście, dopóty nie będzie otwarcia na innowacyjność – przekonuje Szustakiewicz.
Precyzuje, że kontrola powinna być nastawiona na sprawdzanie efektowności wydawania środków publicznych, a nie tylko legalności.
Ewa Wiktorowska, przewodnicząca Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Konsultantów Zamówień Publicznych, uważa natomiast, że skoro nie potrafimy nakłonić urzędników do szukania najefektywniejszych rozwiązań, to powinno ich do tego zmuszać prawo.
– W wielu krajach urzędnicy nie mogą podjąć decyzji o inwestycji, dopóki nie przeprowadzą wielowariantowej analizy osiągnięcia zamierzonych celów. Dopiero po konsultacjach z przedsiębiorcami czy ekspertami mogą odpowiedzieć na pytanie, co tak naprawdę chcą zrobić i w jaki sposób do tego dojść – tłumaczy.
Jej zdaniem zmiany wymaga także podejście administracji do samych zamówień publicznych.
– Zakupy nie powinny być celem samym w sobie. Liczy się to, w jaki sposób mogą one poprawić jakość usług publicznych – mówi Wiktorowska.

Nowa procedura

Sposobem na zwiększanie innowacyjności w zamówieniach publicznych ma być wprowadzenie do przepisów nowej procedury – dialogu technicznego. Będzie on poprzedzać właściwy przetarg. Przed napisaniem specyfikacji urzędnicy będą mogli zasięgnąć rady przedsiębiorców, jakie rozwiązania są możliwe do zastosowania przy realizacji zakładanego celu.
– Z punktu widzenia ustawy korzystanie z wiedzy wykonawców przed wszczęciem postępowania jest możliwe nawet teraz. W praktyce jednak, gdy ustawa czegoś nie reguluje to zamawiający tego nie robią.
– Trudno zresztą im się dziwić, gdyż zasady prowadzenia dialogu przed wszczęciem postępowania na dziś nie są jasne i nie ma gwarancji przejrzystości – tłumaczy Jacek Sadowy.
– To zresztą kolejny powód, dla którego warto wprowadzić dialog techniczny – dzięki niemu konsultacje odbywać się będą przy podniesionej kurtynie i każdy będzie o nich wiedział. Wprowadzenie dialogu zwiększy zatem przejrzystość etapu przygotowania postępowania i zwiększy szanse uzyskania produktu rzeczywiście najlepszego – dodaje.
Po konsultacjach z firmami urzędnicy bogatsi o uzyskaną wiedzę będą mogli lepiej określić, co chcą zamówić. Pisząc specyfikację, będą jednak musieli przestrzegać zasad konkurencyjności i równego traktowania stron. Nie powinny się więc w niej znaleźć wymagania, które wskażą na konkretną firmę, a uniemożliwią start w przetargu wszystkim pozostałym.
Dialog techniczny nie będzie osobnym trybem, tylko procedurą poprzedzającą wszczęcie postępowania, np. w trybie przetargu nieograniczonego. Projekt nowelizacji przepisów został już przygotowany przez Rządowe Centrum Legislacyjne i jest właśnie konsultowany z UZP. Niebawem powinien się nim zająć rząd.
Dialog konkurencyjny
Można go przeprowadzić, gdy ze względu na szczególnie złożony charakter zamówienia, nie da się opisać jego przedmiotu lub też określić uwarunkowań prawnych czy finansowych. Tryb ten polega na tym, że urzędnicy konsultują się z zaproszonymi przedsiębiorcami i szukają rozwiązań, które najlepiej odpowiadają ich potrzebom. Dopiero później piszą specyfikację i zapraszają firmy do składania ofert.
Negocjacje z ogłoszeniem
Można je przeprowadzić m.in. wtedy, gdy charakter zamówienia lub związane z nimi ryzyko uniemożliwia jego wycenę, a także gdy nie da się określić szczegółowo zamawianych usług. W trybie tym firmy składają wpierw oferty wstępne, następnie prowadzi się z nimi negocjacje i dopiero po nich zaprasza się do złożenia ofert właściwych.