W Sejmie trwają prace nad tegoroczną ustawą budżetową. W zeszłym roku proponowany przez rzecznika budżet ścięto o ponad 7 mln zł, czyli o około 15 proc. To oznacza, że jego biuro miało do dyspozycji środki na poziomie z lat 2013–2014.
Dla porównania: w latach 2013–2019 wydatki Kancelarii Prezydenta wzrosły o 12 proc., Kancelarii Sejmu o ponad 40 proc., a Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o blisko 130 proc.! Zauważalnie urósł nawet budżet Trybunału Konstytucyjnego, mimo dramatycznego spadku liczby wydawanych wyroków. Nie szczędzono też pieniędzy na powołanie nowych instytucji o wątpliwej formule i mandacie, np. Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Odpada więc całkowicie argument, że pieniędzy dla RPO brakuje, bo oszczędzać muszą wszystkie instytucje państwa. Okazuje się, że w staraniach o budżetowe pieniądze są równi i równiejsi. Nietrudno zgadnąć, jakie czynniki zadecydowały o obcięciu funduszy RPO, a przyznaniu zwiększonego finansowania instytucjom skolonizowanym przez „dobrą zmianę”.

Są standardy

W międzynarodowych standardach niezależności instytucji stojących na straży wolności i praw człowieka podkreśla się znaczenie zapewnienia im odpowiedniego finansowania. W najważniejszym dokumencie, czyli przyjętych w 1993 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ Zasadach Paryskich, czytamy, że instytucjom rzeczniczym należy zagwarantować budżet wystarczający do skutecznej realizacji ich misji. Ta „reguła adekwatności” przewija się także w dokumentach Rady Europy, w tym Rekomendacji 1615 uchwalonej w 2013 r. przez Zgromadzenie Parlamentarne tej organizacji. W 2019 r. zestaw tych standardów wzbogaciły jeszcze Zasady Weneckie – przyjęte przez Komisję Wenecką i wsparte przez organy Rady Europy. Tam również przywołano wymóg zapewnienia odpowiedniego finansowania jako jeden z filarów niezależności instytucji rzeczniczych.
Oczywiście każdy z tych dokumentów można krytykować za brak jasnych wskazówek, w jaki sposób w konkretnych przypadkach ocenić adekwatność finansowania danej instytucji. Czy istnieją jakieś parametry pozwalające w zobiektywizowany sposób wyliczyć prawidłowy budżet? Podpowiedź znajdziemy zwłaszcza w dokumentach Komisji Weneckiej, która w różnych krajach opiniowała przez ostatnich kilkanaście lat projekty ustaw tworzących czy też reformujących instytucje ochrony praw człowieka.
W jednej z takich opinii – CDL-AD(2006)038 – znajdziemy sugestię, by powiązać budżet instytucji ochrony praw człowieka z budżetem takich instytucji jak parlament, rząd (np. kancelaria premiera) czy urząd głowy państwa. Pomysł wydaje się trafiony, jeśli chcemy ustrzec rzecznika przed finansowymi szykanami ze strony aktualnej większości parlamentarnej. W szczegółach takie rozwiązanie mogłoby przedstawiać się różnie. Po pierwsze, można by wprowadzić zasadę, że jakakolwiek redukcja budżetu RPO rok do roku możliwa jest tylko o procent równy obniżce budżetu Kancelarii Sejmu. Można też jednak pójść krok dalej i wprowadzić zasadę, że budżet RPO rośnie co najmniej o tyle, o ile procentowo wzrósł budżet izby niższej parlamentu. Przy zastosowaniu takiej reguły budżet RPO na 2019 r. sięgnąłby 55, a nie 40 mln zł.
O ile jednak takie rozwiązanie zabezpiecza rzecznika przed politycznie motywowanymi cięciami w budżecie, o tyle realizacji postulatu zapewnienia finansowania adekwatnego do skali zadań mu nie gwarantuje. Dlatego w innej opinii – CDL-AD(2007)020 – Komisja Wenecka poddaje pod rozwagę model, w którym nakłady finansowe byłyby powiązane z obciążeniem pracą instytucji stojącej na straży praw jednostki, mierzonym np. liczbą rozpatrywanych spraw. Co wyniknęłoby z przełożenia takiego modelu na polski grunt? Zerknijmy do rocznych sprawozdań RPO za pełne lata urzędowania obecnego rzecznika (2016–2018). Jeśli spojrzymy wyłącznie na globalny wpływ spraw, zauważymy przyrost na poziomie blisko 10 proc. Warto jednak również podkreślić, że w tym samym okresie o ponad 20 proc. wzrosła liczba spraw przyjętych do prowadzenia przez Biuro Rzecznika. Ponadto do portfolio RPO trafiła kompetencja do składania skarg nadzwyczajnych, a zatem został rozszerzony zakres zadań instytucji.

Płaca za pracę

Wydaje się jednak, że również ten wskaźnik nie powinien być jedynym punktem odniesienia przy ustalaniu budżetu RPO. Pamiętajmy także o innych czynnikach, które warto brać pod uwagę, np. dynamice wzrostu wynagrodzeń. Jeżeli chcemy, żeby RPO był w stanie angażować do pracy wysokiej klasy specjalistów, oferowane wynagrodzenia nie mogą rażąco odbiegać od stawek na rynku prawniczym. Nie można też zapominać o rosnących kosztach utrzymania tego typu instytucji. W takiej sytuacji zamrożenie budżetu na kilka lat nie oznacza stabilizacji warunków funkcjonowania instytucji, lecz jej stopniowe zwijanie.
Finansowanie to newralgiczny aspekt funkcjonowania instytucji niezależnych od władzy, takich jak RPO. Jeśli nie można niewygodnego rzecznika odsunąć czy podporządkować, można spróbować wziąć instytucję głodem. Pozostaje liczyć, że w czasie dalszych prac nad budżetem za rzecznikiem, a w istocie za obywatelami, którzy się do niego zwracają, stanie większa grupa parlamentarzystów, którzy będą się dopominać o traktowanie tej instytucji co najmniej tak samo dobrze jak instytucji podporządkowanych obecnej władzy.