Czy sąd może odrzucić skargę obywatela tylko dlatego, że sprawa wydaje mu się oczywiście błaha i ocenia ją jako nadużycie prawa?
Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie siedmiu sędziów, odmówił wczoraj odpowiedzi na tak postawione pytanie prawne jednego ze składów NSA (I OSK 1992/14). Uznał, że nie zachodziła żadna wątpliwość prawna, więc w ogóle nie było podstaw do sformułowania zagadnienia dla powiększonego składu. Zatem ten, który pytał, będzie musiał rozstrzygnąć sprawę merytorycznie – ocenić prawidłowość opłaty nałożonej za udostępnienie informacji.
– To jedna z ważniejszych spraw dotyczących jawności w ostatnim 25-leciu. Gdyby NSA uznał racje pytania prawnego, to skończyłaby się w Polsce jawność – mówi Szymon Osowski, prezes Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska.
Stało się inaczej.
Obywatel pieniacz
W składzie pytającym zasiadała sędzia Irena Kamińska znana z lansowania antyjawnościowych koncepcji: „dokumentu wewnętrznego” oraz „nadużycia prawa do informacji”. Do pytania skłoniła sędziów sprawa pewnej dociekliwej obywatelki. Prosiła ona wójta Ustki o udostępnienie zezwolenia na usunięcie drzew. Włodarz poinformował ją, że wyda kopie dokumentów, ale za ich udostępnienie trzeba zapłacić – 42 grosze. Kobieta wniosła opłatę, dokumenty dostała, po czym zakwestionowała obciążenie jej kosztami wydania tych kilku stron. Sprawa przeszła przez wszystkie instancje sądownictwa administracyjnego, i gdy ponownie trafiła do NSA, ten stracił cierpliwość i wystosował pytanie prawne: czy może w takim wypadku odrzucić skargę jako stanowiącą niedopuszczalne w państwie prawnym nadużycie prawa do sądu z uwagi na wniesienie jej w sprawie oczywiście i rażąco błahej.
– Skład siedmiu sędziów NSA, odmawiając wczoraj wydania uchwały, wskazał, że sprawa opłaty była już rozpatrywana przez NSA. A więc sąd zbadał także przesłanki odrzucenia skargi – mówi Szymon Osowski.
W toku sprawy przedstawiciel wójta wskazywał, że obywatelka za często wnioskuje o informacje.
– To niedopuszczalna argumentacja. Jeśli ludzie wnioskują o informację, to znaczy, że korzystają ze swoich praw i są aktywni – dodaje Osowski.
Odrzucenie a oddalenie
Pytanie zadane przez NSA wzbudziło wielkie emocje. Do sprawy włączył się rzecznik praw obywatelskich. Uznał, że sąd administracyjny nie może odrzucić z takich powodów skargi. W swym piśmie RPO wskazywał na fundamentalną różnicę – której zdaje się nie dostrzegać skład pytający – pomiędzy odrzuceniem a oddaleniem skargi przez sąd administracyjny (zob. ramka). Co istotne, przy odrzuceniu skargi sąd nie rozpatruje jej co do meritum, ponieważ okoliczności na to nie pozwalają. Przy tym przyczyny odrzucenia skargi mogą wynikać z ustaw lub konstytucji. Tyle że – zdaniem rzecznika – takiej podstawy nie może stanowić wskazywany przez skład pytający art. 45 ust. 1 (prawo do sądu) ani też art. 2 konstytucji (zasada państwa prawnego). Z obu tych przepisów wynika bowiem raczej wręcz odwrotny wniosek – szerokiego prawa do sądu – niż wywodzi skład w swym pytaniu.
Również przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi nie przewidują nigdzie możliwości odrzucenia skargi z powodu błahości sprawy. Nie wolno też szukać do tego furtki poprzez rozszerzającą wykładnię „innych przyczyn”, które mogą uzasadniać niedopuszczalność skargi. Funkcjonuje bowiem dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (domniemanie drogi sądowej). A wszelkie ograniczenia sądowej ochrony praw jednostki muszą mieć wyraźną podstawę w przepisie rangi ustawowej. Muszą być też proporcjonalne.
Skład pytający – aby przekonać do swych racji siedmiu sędziów NSA – wskazywał jednak na bogate orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie nadużycia prawa do sądu. Ale zdaniem RPO to wątpliwe porównanie. Kwestia nadużycia skargi do ETPC znalazła się w centrum zainteresowania Strasburga tylko dlatego, że została wprost wyrażona w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 35 par. 3a – Trybunał uznaje za niedopuszczalną każdą skargę indywidualną, jeśli uważa, że skarga nie daje się pogodzić z postanowieniami Konwencji lub jej protokołów, jest w sposób oczywisty nieuzasadniona lub stanowi nadużycie prawa do skargi). Procedura obowiązująca w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera zaś analogicznego uregulowania.
Wątpliwe opłaty
Do sprawy przed NSA włączyła się także Sieć Obywatelska Watchdog Polska. Przekonywała, że tylko pozornie chodzi o 42 gr naliczone w sprawie o dostęp do informacji publicznej. W istocie gra toczy się o znacznie więcej. Stawką jest jedno z najistotniejszych konstytucyjnych praw: prawo do informacji publicznej. Sieć dowodziła w swym stanowisku, że sądy administracyjne nieprawidłowo podeszły do problemu opłaty. Nie zbadały bowiem legalności jej nakładania przez wójta w sposób zryczałtowany i automatyczny. Tymczasem wydawanie zarządzeń o odpłatności za dostęp do informacji spotkało się już dawno z krytyką sądów (m.in. NSA w orzeczeniu z 2013 r. sygn. akt I OSK 307/13).
RPO podzielił pogląd Sieci, że sprawa nie może zostać uznana za błahą, bo w istocie nie dotyczyła kwestii samej opłaty (która rzeczywiście była niska), lecz działania organu władzy publicznej (wójta gminy Ustka) oraz wątpliwości prawnych związanych ze sposobem, formą ustalania kosztów oraz związanego z tym środka zaskarżenia przysługującego obywatelowi. Według rzecznika brak jasnej regulacji w tym zakresie wywołuje istotne wątpliwości co do zgodności z konstytucją.