Trudno liczyć na zmianę przepisów, która rozszerzy ochronę przed dyskryminacją. Tym większego znaczenia nabiera rola sądów stosujących obowiązujące prawo.
Wydaje się, że zagadnienie przeciwdziałania dyskryminacji nie jest priorytetem dla obecnie rządzących. Do 8 stycznia nie powołano pełnomocnika rządu do spraw równego traktowania na miejsce prof. Małgorzaty Fuszary, która podała się do dymisji 16 listopada 2015 r. Co więcej, nowy statut Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (nadany zarządzeniem z 5 stycznia, a ogłoszony 7 stycznia 2016 r.) nie przewiduje w ramach KPRM biura pełnomocnika (a obowiązek zapewnienia obsługi pełnomocnika przez KPRM nakłada ustawa). W momencie oddawania tekstu do druku ogłoszono wiadomość o powołaniu Wojciecha Kaczmarczyka na stanowisko pełnomocnika rządu ds. społeczeństwa obywatelskiego i równego traktowania. Nastąpi zatem zmiana formuły działania i problematyka równego traktowania stanie się częścią szerszego zagadnienia. Rząd nie informuje niestety na bieżąco partnerów społecznych o swoich planach w tej mierze. Warto może przypomnieć, że kiedy obecna większość rządziła w latach 2005–2007, urząd pełnomocnika rządu do spraw równego statusu kobiet i mężczyzn zlikwidowano (zaraz po objęciu władzy), został on na powrót stworzony – pod nową nazwą – dopiero przez kolejny rząd w marcu 2008 r. Urząd powołany na mocy rozporządzenia Rady Ministrów, od pięciu lat ma jednak nową podstawę działania w postaci ustawy i jego likwidacja wymagałaby zmiany tejże.
Z kolei podczas zeszłotygodniowej dyskusji w sejmowej komisji sprawiedliwości i praw człowieka nad projektem budżetu dla RPO (5 stycznia) posłowie nawiązywali do działań rzecznika w tej mierze. Doktor Adam Bodnar powołał bowiem na stanowisko zastępcy RPO panią dr Sylwię Spurek odpowiedzialną za działania rzecznika w obszarze równego traktowania (czyli przeciwdziałania dyskryminacji z różnych licznych powodów, m.in. niepełnosprawności, orientacji seksualnej, płci, pochodzenia etnicznego, rasy, religii i wyznania czy wieku). Działania te zostały określone przez posła PiS Arkadiusza Mularczyka w sposób sugerujący, że także w Sejmie problematyka równości może nie cieszyć się szczególnym zainteresowaniem. Jak wynika z relacji medialnych (protokół z posiedzenia komisji nie jest jeszcze gotowy), miał on zwrócić się do rzecznika tymi słowami: „Powołuje pan sobie zastępcę do spraw gender i Sejm ma za to zapłacić?”. Nawiązuje to wyraźnie do poetyki działającego w poprzedniej kadencji Parlamentarnego Zespołu „Stop ideologii gender!” (nazwa oryginalna), którego poseł Mularczyk był członkiem.
Pięć lat ustawy
Wskazane zdarzenia to o tyle nic nowego, że z prawem przeciwdziałającym dyskryminacji w Polsce przez lata było pod górkę. Od dawna funkcjonowały regulacje dotyczące dyskryminacji ze względu na płeć, dość szczegółowo regulowano problematykę osób z niepełnosprawnościami, ale wiele aspektów przeciwdziałania dyskryminacji, w tym w prawie, pojawiło się u nas w ciągu ostatnich kilkunastu lat, a jeśli chodzi o szeroką ochronę prawną, to de facto w ostatnich latach. W związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej w prawie pracy przepisy antydyskryminacyjne implementujące dyrektywy unijne obowiązują od 2004 r. (wprowadzono wtedy szczegółowe definicje różnych rodzajów dyskryminacji). Starania o szerszą, wykraczającą poza prawo pracy regulację trwały jednak wiele lat. Zakończyły się tak naprawdę pod mocnym już naciskiem Komisji Europejskiej dopiero w grudniu 2010 r. (Polsce wytoczono kilka postępowań o naruszenie prawa, tzw. infringement procedures). O stosunku ówczesnych polskich władz do tej problematyki świadczy już choćby fakt, że uchwalona po latach ustawa (która obowiązuje od 1 stycznia 2011 r.), nosi jedyną w swoim rodzaju nazwę: ustawa o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania. Nie stać nas zatem było na uchwalenie ustawy o równym traktowaniu (taką nazwę nosiły niektóre projekty) i nawet w nazwie ustawy podkreślamy, że ograniczamy się do niezbędnego minimum – tylko tyle, ile musimy, by implementować dyrektywy unijne.
Podobnie było z niezależnym organem ds. równego traktowania (equality body), do którego powołania zobowiązują nas unijne dyrektywy. Polska była ostatnim państwem członkowskim Unii, które takiego organu nie miało. Ustawa z 2010 r. przewidziała, że rolę tę będzie pełnił rzecznik praw obywatelskich, którego kompetencje odpowiednio poszerzono. Do jego zadań należy: rozpatrywanie skarg dotyczących naruszenia zasady równego traktowania i podejmowanie odpowiednich czynności; analizowanie, monitorowanie i wspieranie równego traktowania wszystkich osób; prowadzenie niezależnych badań dotyczących dyskryminacji; opracowywanie niezależnych sprawozdań i wydawanie zaleceń; coroczne informowanie sejmu i senatu o działalności w obszarze równego traktowania i jej wynikach oraz o stanie przestrzegania zasady równego traktowania w Polsce.
Drugim istotnym organem, choć bez przymiotu niezależności, został ustawowo umocowany pełnomocnik rządu do spraw równego traktowania odpowiedzialny między innymi za opracowywanie i przedkładanie Radzie Ministrów Krajowego programu działań na rzecz równego traktowania (określającego cele i priorytety działań na rzecz równego traktowania) oraz składanie Radzie Ministrów corocznego raportu z realizacji tego programu. Wśród innych zadań pełnomocnika wymienić można opracowywanie i opiniowanie projektów aktów prawnych w zakresie równego traktowania; przeprowadzanie analiz i ocen rozwiązań prawnych pod kątem respektowania zasady równego traktowania, a także występowanie z wnioskami o wydanie lub zmianę aktów prawnych; monitorowanie sytuacji w zakresie przestrzegania zasady równego traktowania.
Mija zatem właśnie pięć lat od wejścia w życie ustawy wdrażającej przepisy dotyczące równego traktowania, od tylu lat RPO działa jako organ ds. równego traktowania. Warto więc przyjrzeć się wybranym zagadnieniom związanym ze stosowaniem ustawy na szerszym tle przeciwdziałania dyskryminacji. Temu między innymi służył projekt prowadzony przez Stowarzyszenie Sędziów Themis we współpracy z INPRiS-em, ze środków programu Obywatele dla Demokracji.
Wspólnie przeciw dyskryminacji
Projekt o tej nazwie jest dość niezwykłym przedsięwzięciem. Oto bowiem organizacja sędziowska zaprosiła przedstawicieli organizacji obywatelskich do udziału we wspólnych seminariach-warsztatach. Celem spotkań, w których brali udział także przedstawiciele lokalnych instytucji, samorządu, policji, prokuratury czy świata nauki, była wymiana poglądów i doświadczeń związanych ze stosowaniem prawa antydyskryminacyjnego.
Z analiz, badań i informacji statystycznych (publikowanych przez RPO, pełnomocnika rządu ds. równego traktowania, Ministerstwo Sprawiedliwości oraz organizacje obywatelskie) wynika, że ustawa z 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania nie działa tak, jak planowano. Między innymi do sądów nie są wnoszone powództwa o odszkodowanie na podstawie tej ustawy i w specjalnie stworzonym trybie (nadal są wnoszone na podstawie przepisów kodeksu pracy i kodeksu cywilnego, zwłaszcza w zakresie ochrony dóbr osobistych). Problematyka przeciwdziałania dyskryminacji z powodów innych niż płeć i niepełnosprawność oraz dyskryminacji poza sferą stosunków pracy jest wciąż stosunkowo młoda. Z badań wynika, że ta nowość powoduje wątpliwości co do przepisów i ich wykładni – relacji przepisów ustawy o równym traktowaniu, kodeksu cywilnego i kodeksu pracy, problematyki przeniesienia ciężaru dowodu w sprawach o dyskryminację, problematyki dopuszczalności dowodów (informacje pochodzące z testów dyskryminacyjnych, dane statystyczne).
Celem projektu było to, by poprzez wspólną pracę sędziów i przedstawicieli organizacji udało się doprowadzić do zwiększenia wiedzy obu grup, poznania barier, oczekiwań i ograniczeń, wzajemnego zrozumienia oraz wypracowania propozycji rozwiązań i dobrych praktyk. Podsumowująca projekt i ukazująca punkt widzenia zarówno sędziów, jak i organizacji obywatelskich publikacja „Wspólnie przeciw dyskryminacji” jest obecnie w procesie wydawniczym i będzie niedługo dostępna (także w wersji elektronicznej). Poniżej, tytułem zachęty, wskazuję kilka zaledwie z poruszanych w niej zagadnień.
Okiem NGO
O działaniach organizacji obywatelskich w obszarze przeciwdziałania dyskryminacji można by pisać długo. Jest ich wiele i prowadzą liczne projekty. Polskie Towarzystwo Prawa Antydyskryminacyjnego (PTPA) na przykład koordynuje prace Koalicji Równych Szans, która skupia 65 organizacji działających w różnych obszarach życia i na rzecz różnych grup społecznych. Oto kilka przykładowych działań organizacji, które najbardziej wiążą się ze stosowaniem prawa antydyskryminacyjnego.
Jeden z projektów badawczych, przeprowadzony w 2014 r., miał na celu sprawdzenie, czy ustawa o równym traktowaniu i jej przepis, że „każdy, wobec kogo zasada równego traktowania została naruszona, ma prawo do odszkodowania (art. 13.1.)” działa w praktyce. Autorzy Monitoringu skuteczności funkcjonowania ustawy równościowej podali w wątpliwość prawdziwość prezentowanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości oficjalnych danych na temat liczby spraw sądowych, które toczą się na podstawie tego artykułu. W ramach prowadzonego badania do 275 sądów rejonowych i okręgowych, do 11 sądów apelacyjnych i do Sądu Najwyższego zostały wysłane wnioski o informację publiczną. Okazało się, że ustawa ma niewielkie zastosowanie w praktyce – od 1 stycznia 2011 r. do marca 2014 r. w sumie prowadzonych było pięć postępowań z wykorzystaniem przepisów tej ustawy. Okazało się, że dane, które udostępnia Ministerstwo Sprawiedliwości na temat spraw toczących się z wykorzystaniem ustawy równościowej, nie są zgodne ze stanem faktycznym (30 spraw w 2011 r. i 6 spraw w 2012 r.).
Drugi rodzaj działań to wnoszenie przez organizacje obywatelskie spraw do sądów, w tym spraw precedensowych w ramach litygacji strategicznej (sprawy zidentyfikowane w badaniach, dziś jest już ich więcej, były zresztą w rzeczywistości tymi, które wniosły do sądów same organizacje). Zajmuje się tym głównie PTPA.
W jednej z takich spraw (już prawomocnej, wyrok sądu II instancji zapadł w listopadzie 2015 r.) po raz pierwszy orzeczono o dyskryminacji przez asocjację, czyli takiej, gdy dochodzi do – jak to ujął sąd – „przyłączenia danej osoby – z uwagi na subiektywne zapatrywania – do grupy osób dyskryminowanych”. W sprawie chodziło o zwolnienie z pracy (na umowę-zlecenie) ochroniarza, za to że wziął udział w paradzie równości, o czym pracodawca dowiedział się z relacji prasowej (ze zdjęcia). Udział potraktowano jako potwierdzenie nieakceptowanej w firmie orientacji seksualnej. Sąd stwierdził w orzeczeniu, że „dyskryminacja może przybrać tę szczególną formę, w której bez znaczenia pozostaje, czy dana osoba posiada cechę, ze względu na którą jest odróżniana w pewnej grupie. Dyskryminacja polega bowiem również na przypisaniu danej cechy tej osobie i dla samego wystąpienia zjawiska dyskryminacji posiadanie tejże cechy ma znaczenie irrelewantne”.
Inna ciekawa sprawa dotyczyła dyskryminacji ze względu na narodowość w dostępie do szkolnictwa wyższego. Osoba pochodzenia ukraińskiego brała udział w rekrutacji na wyższe studia artystyczne w Polsce. Elementem rekrutacji było przygotowanie scenariusza i planu inscenizacji dzieła literackiego. Pracę kandydatki oceniono na 0 pkt (w skali 0–10 pkt), co postanowiła wyjaśnić w rozmowie z dziekanem. Podczas rozmowy (którą nagrała) dowiedziała się, że jej praca, mimo że była zrozumiała, nie została napisana poprawną polszczyzną, a polska uczelnia jest w zasadzie przeznaczona dla Polaków. Z przebiegu rozmowy mogło wynikać, że z pracą się de facto dokładnie nie zapoznano. W wytoczonej sprawie powódka zarzucała, że doszło do dyskryminacji bezpośredniej ze względu na narodowość, m.in. poprzez brak uzasadnienia najniższej oceny, uwagi na temat posługiwania się językiem polskim oraz stwierdzenie, że uczelnia służy polskim obywatelom. W pierwszej instancji sąd powództwo oddalił, uznając, że w tej konkretnej sprawie znajomość języka polskiego stanowi istotne i determinujące wymaganie, które można sformułować wobec kandydata.
Wreszcie kolejną ważną formą aktywności organizacji obywatelskich jest prowadzenie szkoleń dla prawników i zachęcanie ich do większego zaangażowania w sprawy o dyskryminację. Takie warsztaty dla adwokatów i radców prawnych prowadzi PTPA. Mogą one w przyszłości doprowadzić do większej liczby spraw.
Okiem sądu
Do praktyki sądowej sprawy dyskryminacyjne wnoszą nowe ciekawe zagadnienia. Wyżej wspomnieliśmy nieznany wcześniej w Polsce koncept dyskryminacji przez asocjację. Ciekawą dyskusję wywołuje problematyka przeniesienia ciężaru dowodu w sprawach o dyskryminację i uprawdopodobnienia przez powoda zaistnienia dyskryminacji (w tym pytanie, czy powód musi wskazać konkretną przyczynę nierównego traktowania).
Innym nowym dla praktyki sądowej zagadnieniem w sprawach o dyskryminację, który może nabrać znaczenia w przyszłości, jest kwestia przeprowadzenia dowodu z danych statystycznych (pomagają one w wykazaniu dyskryminacji pośredniej, ich użycie jako dowodu w sprawie przewiduje kilka dyrektyw antydyskryminacyjnych) oraz testów sytuacyjnych (które pozwalają sprawdzić, czy i w jakiej skali mamy do czynienia z bezpośrednią dyskryminacją konkretnych mniejszości, a także są metodą, za której pomocą można w postępowaniach sądowych wykazać lub uprawdopodobnić dyskryminację określonych osób).
Choć nie reguluje ich bezpośrednio kodeks postępowania cywilnego, to dopuszcza je doktryna (na przykład dopuszczenie dowodu z badań statystycznych jako dowodu z opinii biegłego czy dowodu z danych jako dowodu z dokumentu, a w przypadku testów sytuacyjnych przesłuchanie jako świadków osób biorących udział w teście). Organizacje obywatelskie w Polsce korzystają z bogatego dorobku wielu innych państw i uczą się obecnie przeprowadzania testów sytuacyjnych (kilka razy już je zresztą przeprowadzano).
Co dalej
W związku z wydarzeniami przedstawionymi na początku trudno obecnie liczyć na zmiany ustawy rozszerzające ochronę przed dyskryminacją (takie projekty opracowano). Nieznane są szczegółowo przyszłe losy biura i urzędu pełnomocnika rządu do spraw równego traktowania (czy społeczeństwa obywatelskiego i równego traktowania). Rzecznik praw obywatelskich jako organ do spraw równości może się liczyć z podważaniem swojej misji. Tym większego znaczenia nabiera rola sądów stosujących obowiązujące prawo. I kształtowania wrażliwości na problematykę dyskryminacji wśród sędziów. Nadal też organizacje obywatelskie muszą robić swoje, nie tylko prowadząc sprawy w sądach i świadcząc pomoc ofiarom dyskryminacji, lecz również edukując zarówno społeczeństwo, jak i profesjonalistów. Nazwa wspomnianego projektu – Wspólnie przeciw dyskryminacji – zachowuje aktualność. I kto wie, może także niektórzy przedstawiciele legislatywy i egzekutywy włączą się bardziej w te działania. ©?
Ustawa z 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania nie działa tak, jak planowano. Do sądów nie wpływają powództwa o odszkodowanie w specjalnie stworzonym trybie, choć nadal są wnoszone na podstawie przepisów kodeksu pracy i kodeksu cywilnego
Adam Bodnar powołał na stanowisko zastępcy RPO dr Sylwię Spurek odpowiedzialną za działania rzecznika w obszarze równego traktowania. Jak wynika z relacji medialnych, poseł PiS miał ten krok skwitować następująco: „Powołuje pan sobie zastępcę do spraw gender i Sejm ma za to zapłacić?”
Z ustawy o równym traktowaniu
Art. 1.
Ustawa określa obszary i sposoby przeciwdziałania naruszeniom zasady równego traktowania ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, religię, wyznanie, światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną oraz organy właściwe w tym zakresie.
Art. 13.
1. Każdy, wobec kogo zasada równego traktowania została naruszona, ma prawo do odszkodowania.
2. W sprawach naruszenia zasady równego traktowania stosuje się przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny.
Art. 14.
1. Do postepowań o naruszenie zasady równego traktowania stosuje się przepisy ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego.
2. Kto zarzuca naruszenie zasady równego traktowania, uprawdopodobnia fakt jej naruszenia.
3. W przypadku uprawdopodobnienia naruszenia zasady równego traktowania ten, któremu zarzucono naruszenie tej zasady, jest obowiązany wykazać, że nie dopuścił się jej naruszenia.
Art. 18.
Wykonywanie zadań dotyczących realizacji zasady równego traktowania powierza się rzecznikowi praw obywatelskich oraz Pełnomocnikowi Rządu do Spraw Równego Traktowania.
Art. 20.
1. Pełnomocnika Rządu do Spraw Równego Traktowania, zwanego dalej „Pełnomocnikiem”, powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów.
2. Pełnomocnik podlega Prezesowi Rady Ministrów.
3. Pełnomocnikiem jest sekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
4. Obsługę merytoryczną, organizacyjno-prawną, techniczną i kancelaryjno- biurową Pełnomocnika zapewnia Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.
Źródło: Ustawa z 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.U. z 2010 r. nr 254, poz. 1700).
