Powraca widmo powszechnie obowiązującej wykładni ustaw w rękach trybunału. Prawnicy łapią się za głowę.
Posłowie chcą, aby Trybunał Konstytucyjny miał większe uprawnienia. Chodzi o możliwość nie tylko – jak dziś – orzekania o zgodności z ustawą zasadniczą, lecz także dokonywania interpretacji przepisów, która obowiązywałaby obywateli i sądy. Sęk w tym, że taka zmiana wprowadzona przez posłów podczas prac nad ustawą o TK może być niezgodna z konstytucją, i to pod kilkoma względami. Zdziwieni są i minister sprawiedliwości, i konstytucjonaliści. Inicjator wrzutki poseł Andrzej Dera (Zjednoczona Prawica) uspokaja, że propozycja jedynie odzwierciedla to, co TK już dziś robi. Ale zmianę popierają też posłowie PO. – TK powinien mieć możliwość nadawania przepisom określonego znaczenia – przekonuje poseł Robert Kropiwnicki.
Prof. Andrzej Rzepliński, prezes TK, przyjmuje do wiadomości opinie krytyczne, ale ich nie podziela. – Każdy z sędziów konstytucyjnych stoi na straży konstytucji. TK wcale nie chce dokonywać wiążącej wykładni prawa – podnosi.
Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka przyjęła przepis stanowiący o tym, że Trybunał Konstytucyjny, orzekając o treści aktu normatywnego lub jego części, może także rozstrzygnąć o określonym jego rozumieniu oraz zakresie treści normatywnej. Pomysł nie jest nowy, ale od lat budzi opór jako nadmierne zbliżenie władzy sądowniczej do kompetencji ustawodawcy.
Kuchennymi drzwiami
Przepis w tym brzmieniu pojawił się w pierwszej wersji projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, przygotowanej dwa lata temu przez sędziów konstytucyjnych. Ci skierowali dokument do prezydenta, by podjął inicjatywę ustawodawczą. Bronisław Komorowski nie podszedł jednak entuzjastycznie do ambitnych planów TK i usunął kontrowersyjny art. 102. Teraz – na ostatniej prostej – przepis w tym samym kształcie powrócił jako art. 101 projektu.
– Jestem zdziwiony, bo to kontrowersyjne rozwiązanie. I wpisanie takiej kompetencji trybunału do ustawy może budzić wątpliwości konstytucyjne – komentuje minister sprawiedliwości Borys Budka.
– Taki przepis może naruszać zasadę niezawisłości sądu, trójpodziału władzy, a także źródeł prawa. Choć prawdę mówiąc – patrząc na rozbieżne orzecznictwo sądów – być może z praktycznego punktu widzenia przydałoby się wyposażenie TK w taką kompetencję – dodaje szef resortu.
Jako przykład rozbieżności podaje art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, któremu inne rozumienie nadaje Sąd Najwyższy, a inne Naczelny Sąd Administracyjny.
– I to nie jest prawidłowa sytuacja, zarówno dla samych sądów, jak i obywateli – uważa minister Budka.
Jego zdaniem jednak wpisywanie tak kontrowersyjnej kompetencji TK do ustawy wymaga namysłu głębszego niż dyskusja na komisji.
– Dlatego będę rozmawiał na ten temat z I prezesem SN oraz prezesem NSA, a także samego TK. Dziś jednak opowiadam się za tym, aby nie wprowadzać tego przepisu do ustawy i projekt pozostawić w takim kształcie, jaki został zaakceptowany przez prezydenta – podkreśla.
Spore zastrzeżenia mają konstytucjonaliści.
– Sformułowanie tego przepisu jest odległe od ujęcia wprost, że TK może dokonywać powszechnie obowiązującej wykładni prawa. Niemniej jednak stwarza takie ryzyko – przyznaje dr Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego.
Faktycznie art. 101 nie jest tożsamy z przepisem, który znajdował się w poprzednio obowiązującej ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z 1985 r. Tam art. 13 mówił wprost: „Trybunał Konstytucyjny ustala powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw na wniosek prezydenta, prezesa Rady Ministrów, I prezesa SN, prezesa NSA, RPO, prezesa NIK, PG”.
– Według mnie przepis ten próbuje nadać de facto podstawę prawną ukształtowanej od wielu lat praktyce orzeczniczej trybunału, polegającej na tym, że TK nie tylko rozstrzyga o zgodności przepisów z konstytucją, ale też wskazuje właściwe ich rozumienie. Może to robić jednak tylko wtedy, gdy badana jest konstytucyjność przepisu w związku z wnioskiem uprawnionego podmiotu. I to da się wywieść z obowiązującej obecnie ustawy i z samej konstytucji – tłumaczy dr Piotrowski.
Natomiast – jak podkreśla – nic więcej. Dlatego nowy przepis rodzi dziś takie emocje: stwarza bowiem wrażenie, jakby TK mógł dokonywać wykładni przepisów niezależnie od rozstrzygnięcia o zgodności aktu normatywnego z konstytucją. A katalog uprawnień TK zapisanych w art. 188 konstytucji mówi wprost, czym TK może, a czym nie może się zajmować.
– I rozstrzygać o określonym rozumieniu aktu normatywnego lub jego części niezależnie od orzekania o konstytucyjności – nie może – podkreśla dr Piotrowski.
Profesor Marek Chmaj, konstytucjonalista ze Szkoły Wyższej Psychologii Społecznej, nie ma wątpliwości, że przepis kryje w sobie uprawnienie TK do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa.
– Jeżeli wejdzie w życie, to wykładnia dokonana przez TK będzie obowiązywać wszystkich obywateli i sądy, w tym SN i NSA. TK zdobyłby więc największą władzę w świecie prawa. Od jego wykładni nie byłoby przecież żadnego odwołania. Obywatele musieliby pogodzić się z określoną interpretacją przepisów bez względu na to, czy byłaby dla nich korzystna. A mówimy tu o sprawach, które mają wymierny wpływ na ich sytuację, jak choćby podatkowych – przestrzega konstytucjonalista.
I zwraca uwagę, że to już było i nie zdało egzaminu. Przed laty TK mając bowiem takie uprawnienie, sięgnął po wykładnię ustawy o TK i... rozszerzył swoje uprawnienia. Dlatego też w 1997 r. celowo pozbawiono TK tej kompetencji.
Prawo a praktyka
Ale – jak mówi prof. Dariusz Dudek, konstytucjonalista z Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego – choć konstytucja z 1997 r. rozstała się definitywnie z tą instytucją, to TK nigdy się z nią nie rozstał.
– W jego wyrokach i tak jest dokonywana powszechnie obowiązująca wykładnia ustaw w opakowaniu orzeczeń oceniających konstytucyjność – wskazuje ekspert.
I ocenia, że nowy art. 101 musi budzić wątpliwości konstytucyjne.
– Kompetencje trybunału to w ogóle nie jest materia ustawowa, lecz konstytucyjna – podkreśla prof. Dudek.
O zasadności zmian jest jednak przekonany poseł Robert Kropiwnicki (PO), przewodniczący podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia przedstawionego przez prezydenta RP projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
– TK powinien mieć możliwość nadawania przepisom określonego znaczenia. Często tego właśnie oczekują sądy i obywatele. Błędem było zatem pozbawienie trybunału tego uprawnienia. Jest on bowiem najbardziej uprawniony, by ustalać, jakie jest właściwe rozumienie przepisów w zgodzie z ustawą zasadniczą – przekonuje poseł.
– I wcale nie wkraczałby tu w kompetencje ustawodawcy, gdyż ten zawsze może zmienić przepisy – dodaje.
Tyle że wprowadzenie art. 101 do projektu to działanie wbrew intencjom prezydenta. Stawia go w bardzo niezręcznej sytuacji. Zgodnie bowiem z art. 126 konstytucji to właśnie prezydent jest strażnikiem ustawy zasadniczej i czuwa nad jej przestrzeganiem. A dziś sytuacja z projektem nowej ustawy o TK wygląda tak: sędziowie go napisali, przekazali prezydentowi, by wniósł go jako własną inicjatywę, a posłowie wrzucają do niego rozwiązanie budzące wątpliwości konstytucyjne. Czy w tej sytuacji prezydent powinien skierować własny projekt do TK w celu zbadania jego konstytucyjności?
– Przecież to jakiś absurd – łapie się za głowę prof. Chmaj.
Etap legislacyjny
Projekt przed II czytaniem