Trybunał Konstytucyjny nie pomógł jednostkom administracyjnym i powszechnym. Nadal to one muszą oceniać, jaki charakter mają regulacje ustawy hazardowej i jakie są konsekwencje ich uznania za przepisy techniczne
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 marca 2015 r. (sygn. akt P 4/14) uznał, że przepisy art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, dotyczące nakazu organizowania gier o niskich wygranych tylko w kasynach, są zgodne z ustawą zasadniczą. Nie ocenił, czy są to przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Ma ona na celu prewencyjną ochronę swobody przepływu towarów na terenie UE i nakazuje przekazywanie projektów przepisów technicznych do Komisji Europejskiej (tzw. notyfikacja).
Trybunał nie pomógł
Sądy składające w tej sprawie pytania prawne do TK uznały, że art. 14 ust. 1 ustawy stanowi przepisy techniczne, które nie zostały notyfikowane. Zarzuciły one tym przepisom niezgodność z konstytucją w takim ujęciu, że brak notyfikacji należy traktować jako istotną wadę polskiego postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej i legalizmu działania władz publicznych. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że notyfikacja jest unijną procedurą, a nie polską. Tym samym nie jest elementem konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Wyeliminowanie zaskarżonych przepisów z obrotu sprawiłoby, że zniknąłby problem stojący przed polskimi sądami. Muszą one rozstrzygać, czy nienotyfikowane regulacje obowiązują w polskim porządku prawnym i czy należy je stosować, czy też wręcz przeciwnie.
Polski rząd był zdania, że przepisy z art. 14 ustawy nie mają charakteru technicznego, dlatego pominął proces notyfikacji (warto jednak zwrócić uwagę, że przygotowując w 2014 roku projekt ich nowelizacji, uznał je za techniczne i dokonał notyfikacji – nr 2014/0537/PL-H10). Natomiast w wyroku z 2012 r. w sprawie spółek Fortuna, Grand i Forta (połączone sprawy: C 213/11, C 214/11 i C 217/11) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyraził niejednoznaczny pogląd – z jednej strony stwierdził, że art. 14 ust. 1 należy uznać za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy (pkt. 25 uzasadnienia wyroku), z drugiej w sentencji stwierdził, że regulacje ustawy o grach hazardowych stanowią przepisy techniczne tylko potencjalnie, dlatego też ich projekt powinien zostać przekazany KE.
Kto ocenia przepisy
W tym kontekście pojawia się pytanie, jaki organ (krajowy czy unijny) i jakiej kategorii (sądowniczy czy inny) ma decydować o tym, czy przepisy należy uznać za techniczne i tym samym rozciągnąć na nie obowiązek notyfikacji. Dyrektywa nie wskazuje wprost takiego podmiotu. Mowa jest w niej tylko o tym, że to państwa członkowskie niezwłocznie przekazują KE wszelkie projekty przepisów technicznych. Stąd można by wysnuć wniosek, że to do organów władzy państw UE (w tym polskiego rządu) należy taka ocena. Niemniej mając na uwadze sentencję wyroku TSUE w sprawie Fortuna, można też uznać, że ostateczną decyzję, czy mamy do czynienia z przepisami technicznymi, podejmuje Komisja Europejska, do której przekazuje się – jak to określił TSUE – projekty potencjalnych przepisów technicznych.
Mając na względzie zasady prawa unijnego, w tym zasadę lojalności, należy wziąć pod uwagę poglądy wyrażane w orzecznictwie TSUE. Trybunał w wielu wyrokach decydował, czy przepisy krajowe można uznać za techniczne (np. we wspomnianej sprawie Fortuna czy Lidl Italia z 2005 r.) czy też nie (sprawa Intercommunale Intermosane and Fédération de l’industrie and du gaz z 2011 r.).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE (zob. np. wyroki Lidl Italia czy CIA Security International z 1996 r.) niedopełnienie obowiązku notyfikacji przepisów stanowi istotne uchybienie proceduralne, co skutkuje tym, że nie mogą być one stosowane przez krajowe organy władzy publicznej (przede wszystkim sądy). W rezultacie nie mają one mocy obowiązującej wobec osób prywatnych; są bezskuteczne. Choć, jak jednocześnie wynika z orzecznictwa, TSUE nie widzi potrzeby orzekania o tym, czy nieskuteczność obejmuje wszystkie sprawy, czy jedynie te wiążące się z faktycznym ograniczeniem w konkretnym przypadku handlu lub swobodnego przepływu towarów (sprawa Van der Burg z 2001 r.). Można zgodzić się ze stanowiskiem rzecznika generalnego Ruiz Jarabo Colomera, że przepis techniczny, którego nie notyfikowano, powinien zostać uznany za nieobowiązujący jedynie wtedy, jeśli prawdopodobne jest, że utrudni on używanie lub wprowadzanie na rynek konkretnego produktu.
Powstaje tu jednak kolejne pytanie – czy TSUE ma kompetencje do tego, żeby decydować o tym, które przepisy mają charakter techniczny, a które nie, co ma przełożenie na ich moc prawną w krajowym porządku prawnym. W szczególności chodzi tu oczywiście o sytuację, gdy trybunał uznaje przepisy za techniczne, a te nie zostały uprzednio notyfikowane, co sprawia, że stają się one bezskuteczne wobec osób prywatnych i nie mogą być stosowane przez krajowe organy władzy publicznej, w tym sądy.
Otóż wydaje się, że nie do końca. Na pewno taka kompetencja nie wynika z dyrektywy 98/34/WE ani z innych przepisów prawa unijnego. Wykładnia przepisów krajowych stanowiłaby ingerencję w wewnętrzny porządek prawny państwa członkowskiego. TSUE dokonuje wykładni prawa UE, aby zapewnić jego stosowanie w taki sam sposób we wszystkich państwach Unii, poza tym rozstrzyga spory prawne między rządami UE a jej instytucjami oraz rozpatruje sprawy wnoszone przez osoby fizyczne, przedsiębiorstwa lub organizacje, które uważają, że ich prawa zostały naruszone przez instytucje unijne. Tym samym nie ma kompetencji do interpretacji prawa krajowego.
Jak zatem spojrzeć na orzecznictwo TSUE odnoszące się do regulacji krajowych? Wydaje się, że w pewnym zakresie może ono mieć charakter postulatywny, służący zapewnieniu spójności w interpretacji przepisów, a w pewnym posiada walor wiążący. Ocena charakteru danego wyroku zależeć może od tego, w jakim trybie zapadł. Jeśli TSUE orzeka w trybie prejudycjalnym, to skutki wyroku rozciągać się mogą co najwyżej na sprawę rozstrzyganą przez sąd krajowy, który skierował pytanie. W sytuacji gdy wyrok zapada w związku z uchybieniem przez państwo członkowskie jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatów (mogłaby to być np. ochrona swobody przepływu towarów), państwo jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie orzeczenia trybunału. W kontekście art. 14 ust. 1 Polska byłaby de facto zobligowana np. do zmiany, uchylenia bądź notyfikowania przepisów, które prowadzą do naruszenia zobowiązań.
Rozbieżne wyroki
Oczywiście w praktyce wyrok wynikający z pytania prejudycjalnego w sprawie Fortuna istotnie wpłynął na sposób orzekania przez polskie sądy. Niektóre wprost powołując się na jego treść odmawiały stosowania art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Inne jednak stały na stanowisku, że przepisy obowiązują w polskim porządku prawnym, gdyż nie zostały znowelizowane ani uchylone, a trudno posługiwać się w tym przypadku zasadą bezpośredniego stosowania przepisów prawa unijnego, które ma pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami, a to z powodu braku takiej kolizji (ustawa i dyrektywa odnoszą się do innych zagadnień – odpowiednio do prawa materialnego z zakresu gier hazardowych i do procedury notyfikacji). Naturalnie, mogło to i powodowało w praktyce rozbieżności w interpretacji przepisów zarówno przez sądy administracyjne, karne, jak i cywilne. Część sądów uznawała, że przepisy mają charakter techniczny i odmówiła ich stosowania z powodu braku notyfikacji, a część przeciwnie. Po wydaniu w 2013 r. przez Sąd Najwyższy postanowienia (sygn. akt I KZP 15/13), w którym wprost sformułował on tezę, że naruszenie obowiązku notyfikacji przepisów technicznych ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego i w związku z tym sądy powinny zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego o wydanie stosowanego rozstrzygnięcia, sądy masowo zaczęły kierować w tej sprawie pytania do TK. Trybunał Konstytucyjny uznając, że nie doszło tutaj do naruszenia konstytucyjnego trybu ustawodawczego, przerzucił sprawę z powrotem w stronę sądownictwa powszechnego i administracyjnego.
Wydaje się, że problem mocy prawnej przepisów ustawy hazardowej mogłyby rozstrzygnąć Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny, wydając odpowiednie uchwały w ramach sprawowania nadzoru judykacyjnego nad orzecznictwem. Decyzja o uznaniu art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych za przepisy techniczne bądź nie pozostałaby w kompetencji sądów krajowych, a dzięki podjęciu odpowiednich uchwał przez SN i NSA orzecznictwo sądowe zostałoby ujednolicone.
Problem mocy prawnej przepisów ustawy hazardowej mogłyby rozstrzygnąć uchwały SN i NSA