Prawnicy są nader podatni na pułapkę złudzeń podobnych do tych, którymi zajmował się autor osławionej „Nowej klasy”.
Mało kto pamięta, kim był. Ale w czasach mojej młodości, na przełomie lat 50. i 60. Milovan Dżilas, jugosłowiański polityk z najwyższej półki, towarzysz Tity jeszcze z partyzantki, odpowiedzialny za agitację i propagandę, potem pozbawiony urzędów i internowany za krytykę partii, był znaną postacią. Zasłynął jako autor „Nowej klasy”. Oczywiście nikt mu tego nie wydał, ale książka – opublikowana na Zachodzie – cieszyła się perwersyjną sławą także w obozie socjalistycznym.
Bo Dżilas zakwestionował dogmaty: że w socjalizmie władza należy do pracującego ludu miast i wsi. Ogłosił, że prawo bynajmniej nie jest emanacją woli klasy robotniczej, jak głosiła oficjalna doktryna. Choć istotnie, jest zabezpieczone przymusem państwowym (i to w radykalnej wersji, co Dżilas zresztą empirycznie, bo na sobie, przebadał). Jego teza brzmiała, że w krajach socjalistycznych władzę tak naprawdę piastowała oligarchia partyjna, właśnie owa tytułowa „nowa klasa” biurokratów, pracowników aparatu partyjnego. Oni decydowali, oni przesądzali o treści prawa, oni wreszcie tym ludem rządzą, wmawiając mu, że rządzi się sam.
Co minister wie o własnych decyzjach
Skoro nie mamy dziś złudzeń co do tego, co tak naprawdę kryła etykieta „władza ludu pracującego”, a pojęcie oligarchii partyjnej przestało być terminem znanym tylko politologom i socjologom, o Dżilasie zapomniano. Jeśli dziś piszę o jego nieśmiertelności, to dlatego, że kto jak kto, ale prawnicy nie powinni o nim zapominać. Bo akurat prawnicy są nader podatni na pułapkę złudzeń, podobnych do tych, którymi zajmował się Dżilas.
Pamiętam, że niezmiernie mnie bawiło, gdy w swoim czasie, prowadząc korespondencję z organami administracji (do czego zmuszały mnie obowiązki), otrzymywałam w identycznej kwestii odpowiedzi diametralnie odmienne, w zależności od tego, czy odpowiadał mi gabinet ministra, czy departament merytoryczny (lub funkcjonalny). Okazywało się wtedy, że nie wie prawica, co czyni lewica, że brak jest jednolitej strategii ministerialnej, a zewnętrzne kontakty ministerstwa ze światem mają treściowo charakter aleatoryczny, aby wyrazić się wytwornie.
Tymczasem dla prawnika ministerstwo to tylko organ pomocniczy ministra, samoistnie w prawie w gruncie rzeczy – jako organ – nie istnieje. Wszystkie akty, jakie ministerstwo emituje (i ogólne, i indywidualne), prawnie są aktami samego ministra. Dżilas zadał sobie pytanie, kto stoi za konceptem „ludu pracującego miast i wsi”, i odpowiedział: „urzędnicy partyjni”. Na pytanie, kto jest w Polsce drugą władzą, egzekutywą, prawnik powie – to system organów monokratycznych lub korporacyjnych, wskazanych w konstytucji i w ustawach zwykłych. W rzeczywistości to rzesza urzędników, funkcjonariuszy, których poziom wiedzy, kompetencji osobistych, aksjologia i zaangażowanie wypełnia treścią, urzeczywistnia „wolę” czy „decyzję” ministra.
Przed wieloma laty ogromnie mnie rozśmieszyło przeczytane w niemieckim „Sternie” spostrzeżenie niemieckiego posła, który powiedział mniej więcej coś takiego: „Jesteśmy bardzo oburzeni faktem, że w Bundestagu uchwala się ustawy, o których my, posłowie, nie mamy zielonego pojęcia”. Teraz odniosłabym się do tego wyznania z pełnym zrozumieniem, choć bez współczucia. Myślę, że i polscy ministrowie z czystym sumieniem mogliby powiedzieć coś podobnego o własnych decyzjach czy projektach aktów normatywnych wychodzących z ich resortów. Bo spostrzeżenie Dżilasa o rządach oligarchii biurokratycznej dotyczy nie tylko sytuacji w krajach realnego socjalizmu.
Mieliśmy aferę z pojawieniem się w jakimś, przygotowanym w gabinetach ministerialnych, projekcie ustawy zwrotu „lub czasopisma”. Trybunał Konstytucyjny (SK 38/01 z 7 lipca 2003 r., OTK ZU nr 6 A/2003, poz. 61) doszukał się tu niekonstytucyjnych konsekwencji umieszczenia „przez kogoś” zbędnego przecinka, już po uchwaleniu ustawy przez Sejm. Zmiana prowadziła do budzących grozę konsekwencji w zakresie prawa karnego. Wszystko to przecież było następstwem wpisania czegoś cichcem do aktu idącego „na rachunek” organu konstytucyjnego przez jego personel. Czasem wiadomo, kim są te krasnoludki, a czasem trudno je zidentyfikować. Tego typu manipulacje towarzyszą dosłownej czy politycznej dywersji, patologiom, jakie zazwyczaj chcielibyśmy wiązać z podobnymi zjawiskami.
Trywialny cel: aby się nie przepracować
Jednak chyba jeszcze bardziej dotkliwym problemem, który kryje za sobą syndrom Dżilasa, jest trywializacja interesu, jakiemu służą akty egzekutywy. Otóż owe akty, które prawnik skłonny byłby traktować jako odzwierciedlające interes „wspólny”, „społeczny”, no niechby i „resortowy”, zbyt często kryją za sobą banalną myśl: „jak to wszystko zrobić, żebyśmy mieli jak najmniej do roboty”.
Dawniej wierzyłam, bo tak się nauczyłam na studiach, że postępowanie administracyjne toczy się przed – w miarę – bezstronnym organem administracji i to normalne, że nie ma odwołania od decyzji pozytywnej. Teraz już tak nie myślę. Prawnicy (sędziowie administracyjni też) nie dostrzegają chyba, że organy administracji chętnie korzystają z możliwości scedowania swych zadań na organy społeczne czy quasi-społeczne. Zlecanie funkcji organom i ciałom zewnętrznym pozornie demokratyzuje postępowanie, uspołecznia je. Ot, taki outsourcing w życiu publicznym, z aksjologicznym plusem dodatnim. Ale zarazem ta operacja zwalnia administrację z pracy i odpowiedzialności.
Choćby takie komisje etyczne (lokalne i krajowa), które decydują o zgodzie na dokonanie eksperymentów na zwierzętach. Gdyby komisje wydawały tylko opinie, a decyzję podejmowały organy administracji – problemu by nie było. Ale taka komisja ma skład mieszany (reprezentanci tych, którzy zajmują się doświadczeniami i reprezentanci środowisk obrońców zwierząt) i wtedy konflikt interesów, który powinien się toczyć przed organem-arbitrem, przenosi się do wnętrza organu decydującego. Wtedy każde zachwianie parytetu reprezentacji waży na neutralności decyzji. Co więcej, do takiego organu o zgodę zwracają się wyłącznie ci, którym zależy na przeprowadzaniu doświadczeń. Obrońcy zwierząt oczywiście nie będą nigdy wnioskodawcami. W takiej sytuacji racjonalność zasady (powszechnie wyznawanej), że zaskarżeniu podlegają jedynie decyzje negatywne – traci swój fundament.
Zwrócił na to uwagę TSUE w swoim orzeczeniu dotyczącym niedźwiedzi słowackich (z 8 sierpnia 2011 r., C-240/09). W orzeczeniu tym zarzucono Słowacji, że narusza Konwencję z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. A szło o to, że decyzja o odstrzale niedźwiedzi, które znajdują się pod ochroną, jest wydawana na wniosek tego, kto chce zwierzę upolować. No i nie ma kto zaskarżać decyzji pozytywnej. Dlatego TSUE uznał, że naruszono art. 9 ust. 3 konwencji, ponieważ „celem skutecznej ochrony sądowej uprawnień wynikających z prawa Unii, [jest] ażeby umożliwić organizacji zajmującej się ochroną środowiska zaskarżenie do sądu decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które mogło być sprzeczne z unijnym prawem ochrony środowiska ... przy czym państwa członkowskie są odpowiedzialne za zapewnienie w każdym przypadku skutecznej ochrony tych uprawnień”. Wypisz wymaluj sytuacja jak u nas z wyżej opisywanymi perypetiami z implementacją dyrektywy 2010/63 w sprawie ochrony zwierza?t wykorzystywanych do celo´w naukowych.
TSUE skłania do nałożenia współczesnych okularów
Jak Słowacja poradziła sobie z kondemnacją, która dotknęła ją w orzeczeniu TSUE – nie wiem. U nas zgłoszono propozycję (środowiska „zwierzątkowców”), aby przegłosowani członkowie komisji etycznej odwoływali się od własnego orzeczenia. Trochę mi to przypomina koncept z „Rewizora“ o żonie oficera, która sama się wychłostała. W końcu sędziowie przegłosowani przez skład też nie mają możliwości zaatakowania na drodze proceduralnej własnego wyroku. Pomysł nie spotkał się więc z entuzjazmem prawników. Może więc lepszym wyjściem byłoby wykorzystanie potencjału tkwiącego w klasycznym postępowaniu administracyjnym (także sądowoadministracyjnym!), jeżeli tylko spojrzeć na nie przez współczesne okulary, których potrzebę użycia uświadamia orzeczenie TSUE.
Postępowanie administracyjne zawiera bowiem przepisy umożliwiające wszczęcie postępowania i udział w nim na prawach strony organizacjom społecznym, „jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny“. Fundamentalizm niektórych organizacji chroniących przyrodę i interesowność innych (chętnych do rezygnacji z wykonywania swych kompetencji blokujących postępowanie w zamian za szczodrą donację na cele statutowe...), niestety, źle przysłużyły się sprawie uspołecznienia postępowania administracyjnego. Sądy artykułu 31 k.p.a. nie lubią. I niezbyt chętnie robią z niego użytek. No bo taki NGO w postępowaniu to i kłopot, i mitręga. Ale gdyby je przekonać, że powołany przepis umożliwi nam spójność ze standardem ETS? Może warto przynajmniej popróbować? Przetestować? Ustalić jakieś polskie standardy? Choćby i takie, aby sąd administracyjny ustalił granice nieabuzywnego korzystania z tego przepisu?
Rozumiem, że święty spokój i dążenie do minimalizacji wysiłku leży w interesie każdej instytucji. No ale czy rzeczywiście w ten sposób musimy dostarczać dowodów, że Dżilas, a raczej myśl jego, jest (u nas) wiecznie żywa?
PS. Uprzejmie zawiadamiam, że konto na Facebooku „Prywatnie Ewa Łętowska”, informacje profilowe, zawarte tam wpisy i korespondencja są kombinacją prawdziwych zdjęć i fałszywych wpisów.
