Sygnały o tym, że przepisy wymagają szczególnej daty publikacji, docierają do nas z samych ministerstw. Taka jest utarta praktyka. W przypadku ustawy o opodatkowaniu firm działających w rajach podatkowych takich wskazań nie było - mówi Maciej Berek prezes Rządowego Centrum Legislacji.
Wybiera się pan do Brukseli?
Nie planują zmiany miejsca pracy.
A poda się pan do dymisji po wpadce z publikacją ustawy o opodatkowaniu firm działających w rajach podatkowych?
To kwestia tylko między mną a panią premier.
Nie czuje się pan odpowiedzialny?
Jako szef RCL odpowiadam za całość działania tego urzędu.
W RCL nikt nie czyta tego, co publikuje?
Oczywiście, że czyta. Wielokrotnie. Tyle że redaktorzy w RCL nie mają obowiązku przeprowadzenia wykładni przepisów. Nie są zresztą w stanie oceniać materialnych skutków wejścia w życie każdego z 3 tys. aktów prawnych publikowanych rocznie. Ta ustawa wchodzi w życie zasadniczo 1 stycznia 2015 r., ale sześć grup przepisów ma inny okres vacatio legis. Wśród nich są przepisy, które budzą takie zainteresowanie. Przewidziano, że mają wejść w życie 1. dnia miesiąca po upływie trzech miesięcy kalendarzowych. Aby przewidzieć, jaki może mieć skutek materialno-prawny termin ich publikacji, trzeba znać inne ustawy podatkowe.
Chce pan powiedzieć: Polacy, nic się nie stało?
Nie. Nigdy tego nie powiedziałem. Powtarzam, że nie znalazłem w RCL cienia działania wskazującego, że była intencja opóźnienia publikacji. Kluczowy był w tym przypadku brak komunikacji między RCL a Ministerstwem Finansów. My nie mieliśmy informacji o krytycznej dacie publikacji. Ministerstwo nie wiedziało, jakiej daty publikacji może się spodziewać. Ale wyciągamy wnioski. Szukamy rozwiązań, które zminimalizują ryzyko tego typu zdarzeń.
Ale mamy elektroniczny Dziennik Ustaw. To jedno kliknięcie.
Publikacja aktu prawnego to nie naciśnięcie jednego magicznego przycisku. To czasochłonny proces, zwykle kilka, kilkanaście dni pracy redaktorów technicznych i językowych. Jeśli jest zgoda na publikację, czyli wiza prezesa lub wiceprezesa RCL – wydawana po weryfikacji prawidłowości podpisu złożonego pod aktem – następują prace techniczno-redakcyjne, potem wyniki tej pracy aprobuje dyrektor departamentu i dopiero akt trafia do dziennika urzędowego.
Przekazał pan raport pani premier. Co w nim jest?
Zanalizowałem proces publikacji tej ustawy. Porównałem to z czasochłonnością publikacji innych ustaw, które były porównywalne objętościowo i nie miały nadanego waloru pilności. Skupiłem się na tym, jak wyglądało to we wrześniu i na początku października.
Proces publikacji tej ustawy odbiegał od innych?
Ustawy o porównywalnej objętości były publikowane w porównywalnym czasie. Ta ustawa nie odchyliła się od średniego standardu.
Jakie są rekomendacje raportu?
Chcemy na stronach RCL zamieszczać publicznie dostępny wykaz wszystkich aktów oczekujących na ogłoszenie w dziennikach urzędowych. Będzie on zawierał też maksymalnie najdalszy przewidywany termin publikacji. Wierzę, że będzie to wyzwalało reakcję zainteresowanych resortów. Są też inne propozycje. W formularzu, za pomocą którego przekazuje się do RCL akty podustawowe poprzez e-PUAP, będzie rubryka, w której będzie można poinformować o istotnych kwestiach związanych z publikacją. Chcemy także, aby każda ustawa przekazywana przez marszałka Sejmu do podpisu prezydenta była roboczo przesyłana do RCL. To pozwoli nam znacznie wcześniej rozpocząć prace nad publikacją.
To był błąd resortu finansów, który nie dał znać, że trzeba to opublikować w konkretnym terminie?
Tego nie powiedziałem.
A MF nie pilnował tego?
Nie będę komentował działań urzędników ministerstwa. Nie mam do nich pretensji. Choć z reguły rzeczywiście sygnały o tym, że przepisy wymagają szczególnej daty publikacji, docierają do nas z samych resortów. Taka jest utarta praktyka.
W tym przypadku był sygnał?
Nie.
Spóźnienie z publikacją RCL zaliczył też przy ustawie o izolowaniu szczególnie niebezpiecznych sprawców.
Nawet przy publikacji ok. 3 tys. aktów prawnych rocznie te dwa przypadki to o dwa za dużo. Ale nie można ich do siebie porównywać. Tylko pozornie są podobne. Ustawa o przestępcach szczególnie niebezpiecznych była kierowana do publikacji w końcówce roku. Wtedy mamy dużo aktów do pilnej publikacji. Poprosiliśmy pisemnie wszystkie ministerstwa o informacje, które akty muszą być opublikowane w grudniu. Nie przekazano nam informacji z Ministerstwa Sprawiedliwości w tym trybie. Okazało się, że sygnalizowano nam to na bardzo wczesnym etapie legislacyjnym nieformalnym e-mailem przesłanym do naszego departamentu legislacyjnego.
I nic to nie dało.
Wyciągnąłem wnioski. Uznałem, że każda taka informacja trafiająca do departamentu legislacyjnego RCL musi trafić do komórki, która zajmuje się wydawaniem dzienników urzędowych. W przypadku ustawy dotyczącej rajów podatkowych do żadnego z naszych departamentów nie trafiła informacja o pilnej publikacji.
Coś łączy te dwa przypadki?
To, że w obu data wejścia w życie nie była oczywista. Nie wynikała wprost z treści przepisów. Ustalenie tego wymaga wiedzy merytorycznej. A ta działka, badania skutków materialnoprawnych, nie należy do redaktorów w RCL.
A do kogo należy?
Do resortu, który przygotował zmiany.
Szefem departamentu zajmującego się publikacją Dzienników Ustaw jest informatyk?
Tak.
Może dlatego nie rodzi się tam refleksja?
Nie jest możliwe analizowanie wszystkich publikowanych aktów prawnych. Ale, aby wzmocnić ten departament i zapewnić mu wsparcie prawnicze, wprowadzałem tam w lipcu wicedyrektora, który ma wykształcenie prawnicze.
Ile jest teraz kontroli w RCL?
Dwie. Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i Najwyższej Izby Kontroli.
Sprawę bada też prokuratura.
Nie mam na ten temat żadnych informacji. Oprócz medialnych.
Jak pan się z tym czuje?
To dla mnie zaskakujące. Aby zgłosić zawiadomienie do prokuratury trzeba mieć uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa.
Prokuratura wszczęła z urzędu postępowanie wyjaśniające w kierunku art. 231 k.k., czyli nadużycia uprawnień przez funkcjonariusza. Potem dotarło zawiadomienie SLD.
Nie mam formalnego sygnału, że toczy się takie postępowanie. Ale sam wysłałem do szefa CBA pakiet materiałów zgromadzony podczas analiz w RCL, prosząc o ewentualną weryfikację działań RCL w sprawie publikacji tej ustawy. Zaznaczyłem, że sam nie znalazłem żadnego śladu wskazującego, że mogło dojść do popełnienia przestępstwa korupcji.
Czy CBA podjęło działania?
Nie mam na ten temat wiedzy wykraczającej poza publiczne oświadczenie rzecznika CBA o analizie materiałów.
Wpadkę z publikacją ustawy o opodatkowaniu firm działających w rajach podatkowych ma naprawić projekt poselski. Czy to nie bypassowanie rządowej legislacji, na które – jak pan mówił – nie ma zgody rządu?
Ze względu na intencje rządu – czyli aby ustawa weszła w życie 1 stycznia – zapadło polityczne rozstrzygnięcie o wykorzystaniu ścieżki poselskiej.
Dziś proces legislacyjny odbywa się wciąż na papierze. Ta afera to nie dowód, że pora na narzędzia elektroniczne?
Od dawna jestem zwolennikiem takich zmian. Pracujemy nad tym z KPRM. Nie powinno być tak, że odzwierciedlamy w sieci to, co dzieje się na papierze. Proces powinien się toczyć w formie elektronicznej. Ale nawet przy takich narzędziach uczciwie nie mogę dać słowa, że publikacja będzie następowała z dnia na dzień. Jestem realistą. Na pewno jednak proces stanowienia prawa będzie bardziej sprawny i transparentny. W lipcu udało się podpisać porozumienie między szefami kancelarii prezydenta, Sejmu, Senatu i RCL tak, aby akty prawne były opracowywane w jednakowym formacie. W ten sposób akty kierowane do publikacji będą podlegały mniejszemu niż dziś zakresowi technologicznego przygotowania. To skróci czas pracy w RCL.
Wielu porównuje wpadkę z publikacją ustawy podatkowej do afery „lub czasopisma”
Ci, którzy tak robią, chyba nie mają świadomości, że błąd „lub czasopisma” wykryła legislatorka z RCL, porównując kolejne wersje aktu prawnego. Te przykłady stoją na skrajnie różnych biegunach.