Krytycy reformy procedury karnej mają z pewnością rację co do jednego: jest to trzęsienie ziemi - pisze Michał Królikowski, wiceminister sprawiedliwości.
W ostatnim czasie mogliśmy śledzić wymianę zdań dwukrotnie zainicjowaną przez prof. Lecha Gardockiego, który podał w wątpliwość działalność Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego oraz resortu sprawiedliwości w kontekście przygotowanych i realizowanych zmian w prawie i procesie karnym. Autor mówi, że jego doświadczenie i zdrowy rozsądek podpowiadają mu, iż planowane zmiany zagrożą realizacji podstawowych celów wymiaru sprawiedliwości.
Nie chodzi o nowelizacje, jakich było już kilkadziesiąt od 1997 r., kiedy to w życie weszły nowe kodyfikacje karne. Obecna kompleksowa reforma ma charakter przełomowy i obejmuje zasadnicze modyfikacje kodeksu karnego, kodeksu postępowania karnego, nowe prawo o prokuraturze, związany z nim nowy regulamin prokuratorski, a także zmiany towarzyszące, jak ustawa o ochronie świadka w postępowaniu karnym. Wynikiem współpracy komisji kodyfikacyjnej oraz ministra sprawiedliwości jest największa od dwudziestolecia międzywojennego ingerencja ustawodawcy w omawianą materię. Powiedzmy też od razu, współpraca ta jest wyjątkowa ze względu na łączniki osobowe między tymi organami oraz determinację resortu, jak również na to, jak bardzo nabrzmiałe są problemy, które wymagają rozwiązania.
Zwykło się uważać, że teoretycy prawa karnego nie mają dostatecznej wiedzy praktycznej, która pozwoliłaby im proponować odpowiednio operatywne zapisy prawne. Świadomość granic naszych, teoretyków, kompetencji jest istotna, stąd tak ważne jest to, że w składzie komisji kodyfikacyjnej odnajdziemy praktyków z wielu dziedzin, zaś w procesie przygotowania nowelizacji miały miejsce szeroko zakrojone, również bezpośrednie konsultacje z sędziami i prokuratorami, zwłaszcza tymi liniowymi. Z tych spotkań płynie istotne doświadczenie – tak jak teoretyk nie widzi dostatecznie problemów praktyki, tak praktyk nie widzi wiele dalej poza perspektywę swoich konkretnych spraw i warunków działania. Stąd u praktyków mamy dziewięć różnych diagnoz problemów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych oraz tyleż samo pomysłów na ich rozwiązanie: każda instancja, każdy zawód prawniczy widzi to bowiem inaczej. Ostatecznie zatem konieczne staje się uchwycenie problemów zbiorczo, wybór koncepcji zarządzania zadaniami i możliwościami wymiaru sprawiedliwości oraz reformy. W końcu – przyjęcie odpowiedzialności za tę decyzję. Ta spoczywa zaś przede wszystkim na ministrze sprawiedliwości, bo każdy pomysł komisji kodyfikacyjnej podlega weryfikacji i często korekcie w projekcie rządowym. W jakiejś mierze jest to również moja osobista odpowiedzialność, w wymiarze naukowym i decyzyjnym.
Istnieje drugie istotne ograniczenie zarówno teoretyków, jak i praktyków karników. Ci pierwsi widzą regulacje prawne w perspektywie koherencji systemu instytucjonalnego i spójności doktrynalnej. Ci drudzy zwracają uwagę przede wszystkim na wpływ rozwiązań prawnych na doskwierające im konkretne ograniczenia. Jest jednak trzecia perspektywa, rzadko dostrzegana, a dla koncepcji reformy kluczowa. Chodzi o zarządcze ujęcie systemu wymiaru sprawiedliwości, optymalizowanie kosztów, zasobów ludzkich i czasu, efektywność w zwalczaniu przestępczości i egzekucji odpowiedzialności karnej, realizację wartości związanej ze sprawiedliwością i stosunkowo krótkim czasem potrzebnym na jej wymierzenie. Brak konkretnej wiedzy o systemowych problemach wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych musi prowadzić analityka do bardzo zsubiektywizowanej perspektywy, w której rozsądek jednej osoby można przeciwstawić drugiej i stawiać zakłady, która z nich będzie miała rację. Każda z nich w jakiejś części posługuje się intuicyjnymi wyobrażeniami.
W poniższych rozważaniach chciałbym zwrócić uwagę na kilka kluczowych problemów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, które wymagają pilnej i kompleksowej odpowiedzi. Należy do nich przede wszystkim nieefektywność postępowania karnego oraz masowa fikcja odpowiedzialności karnej, skutkująca wzrostem powrotności do przestępstwa i poczuciem bezkarności. Oczywiście do tej listy można dodawać kolejne kłopoty strukturalne, choćby takie jak sposób stosowania tymczasowego aresztowania generujący setki powtarzalnych spraw przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.
Wielu zmian wciąż wymagają procesy dostosowawcze, i to zarówno do aktów prawa unijnego, jak i rozwijających się standardów orzeczniczych organów ochrony praw człowieka i Trybunału Konstytucyjnego. Do nich zaliczymy np. rozszerzenie prawa do kontaktu z prawnikiem na coraz wcześniejsze etapy postępowania przygotowawczego (dodajmy, że nie pozostaje to bez wpływu na stopień wykrywalności przestępstw). W końcu jest taka grupa spraw, które choć pożądane, wymagają rozważenia pod kątem wartości, jakie w procesie karnym muszą być urzeczywistniane. Do nich można zaliczyć wymuszoną przez sądownictwo odwoławcze, jak również przez automatyczne przenoszenie wszystkich akt z postępowania przygotowawczego do akt postępowania sądowego, rozbudowę uzasadnień wyroków. O ile szeroka argumentacja sądu jest potrzebna, bez niej nie można przecież dokonać kontroli orzeczenia, o tyle w obecnym kształcie powoduje to poważne obciążenie sędziów orzeczników.
Ostatnio wystąpiłem o kontrolę procesu sporządzania uzasadnienia w jednej – powiedzmy to wyraźnie: bardzo skomplikowanej i rozbudowanej – sprawie. Sędzia sprawozdawca pracuje nad nim już półtora roku, kończąc obecnie sześćsetną stronę. Kuriozalność tego widać dopiero wówczas, gdy uświadomimy sobie, że strona będzie miała 14 dni na wniesienie środka odwoławczego.
Nowy model, zmiana mentalna
Właściwie mamy do czynienia z dwoma modelami procesu karnego. Jeden z nich, tradycyjny, kończy się rozprawą, stąd postępowanie przygotowawcze ze swej istoty do niej zmierza, do sporu przed sądem i obroną zasadności skargi. Przy czym w obecnej rzeczywistości w trakcie rozprawy nie dość, że odczytuje się akt oskarżenia wraz z uzasadnieniem (w dużych sprawach przez kilka terminów rozprawy), to powtarza się czynności z postępowania przygotowawczego. Co więcej, to ostatnie czyni sąd, przy pewnej bierności prokuratora, częstokroć angażując się mentalnie w utrzymanie skargi i samodzielną rozbudowę postępowania dowodowego. Na nim bowiem ciąży obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności i doprowadzenie wyjaśniania sprawy do takiego momentu, gdy istniejące wątpliwości są nieusuwalne. Z tym wiąże się sprawiający znaczne kłopoty model kasatoryjny postępowania odwoławczego, w którym apelację strona może oprzeć na zarzucie nieprzeprowadzenia konkretnego dowodu przez sąd pierwszej instancji, mimo że wcześniej nie złożyła odpowiedniego wniosku dowodowego. Sąd odwoławczy nie działa w istocie reformatoryjnie, stąd zaklęte koła powracania do rozprawy pierwszoinstancyjnej po uchyleniu wyroku. I znowu tę listę, coraz bardziej niuansowaną, mógłbym wydłużać, i dodawać przykłady związane z obowiązkiem stawiennictwa oskarżonego, orzekaniem na zeznaniach świadków utrwalonych w protokołach z postępowania przygotowawczego, a nie bezpośrednich wypowiedziach przed sądem itd.
Drugi model procesu wiąże się z dobrowolnym poddaniem się karze, konkluzją konsensualną, możliwą wówczas, gdy okoliczności sprawy i wina oskarżonego nie budzą wątpliwości. Postępowanie przygotowawcze jest wówczas nakierowane na zgromadzenie wystarczającego dla tej oceny materiału dowodowego – dziś jest krótsze i skromniejsze objętościowo, a przed sądem nie przeprowadza się żadnych dowodów. Wartość trybów konsensualnych jest nie do przecenienia. Skracają postępowanie, znoszą ciężar sporu przed sądem, zakładają większe możliwości działania restytucyjnego ze względu na przyznanie się sprawcy do popełnienia czynu. Stąd też tendencja do zwiększania tych konkluzji procesowych. Również w ostatniej nowelizacji odnajdziemy wiele rozwiązań, które rozszerzają te możliwości, obejmując nimi wszystkie występki, a niekiedy również zbrodnie, i dopuszczając konsens na różnych etapach postępowania.
Reforma procesu karnego wprowadzona nowelą z września 2013 r. zmienia model rozprawy, porządkuje rolę sądu i stron procesowych na rozprawie, przypisując sądowi rolę rzeczywistego arbitra, zmienia cel postępowania przygotowawczego i ogranicza możliwość automatycznego wprowadzania dowodów ze świadków, zgromadzonych w postępowaniu przygotowawczym, do akt postępowania sądowego, jak również zmienia kształt i charakter sądownictwa apelacyjnego, ograniczając podstawy apelacyjne i zwiększając obowiązki reformatoryjne sądu odwoławczego. Krytycy tej reformy mają z pewnością rację co do jednego. Jest to trzęsienie ziemi. Wszystkie istotne przyzwyczajenia, cała kultura prowadzenia postępowania przygotowawczego i rozprawy, muszą ulec zmianie. Nie da się – co stanowi częsty błąd u osób analizujących omawianą nowelizację – odnaleźć się w nowym modelu, zrozumieć go i dostrzec jego potencjał, jeżeli o konkretnych instytucjach będziemy myśleć z perspektywy zadań dzisiejszych. Konieczne jest przejście mentalne na nowy model. Ale jednocześnie trzeba podkreślić, że decyzja o tak radykalnej zmianie wynikła z przekonania o tym, że obecnie obowiązujący model nie nadaje się już do poprawy. Próby usprawnienia, które skutkowały przede wszystkim nowelizacjami z 2003 i 2007 roku, pokazały granice możliwości zwiększenia potencjału dzisiejszego systemu. Stąd stanęła przed nami alternatywa: albo zgodzić się na strukturalne niedogodności, korygując tyle, ile się da, albo przejść na inny model postępowania karnego.
Raz jeszcze odwołując się do uwag prof. Lecha Gardockiego, chcę przyznać mu rację, że nie można zmarnować okresu vacatio legis, który poprzedza wejście w życie 1 lipca 2015 r. omawianej noweli. Przy czym kierunek wysiłku w mojej ocenie powinien być odwrotny, niż proponowane przez niego wycofanie się ze zmian. W trakcie miesięcy następujących po uchwaleniu nowelizacji i rozpoczęciu szkoleń z sędziami i prokuratorami diagnozujemy potrzebę pewnych stosunkowo drobnych uzupełnień czy korekt, takich jak redukcja obowiązku sporządzania uzasadnień, uprawnienie strony prywatnej do wystąpienia do sądu z wnioskiem wydobywczym, o sprowadzenie dowodu dla strony niedostępnego, uprawnienie prokuratora do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego poza sądem w trakcie przewodu sądowego, w celu zdobycia nowego dowodu.
Dostrzegamy potrzebę zmiany mentalności uczestników postępowania karnego. Ot, choćby konieczność przekonania prokuratorów, że wyrok uniewinniający nie stanowi ich klęski. Jest bowiem wynikiem tego, że w trakcie procesu obrona przedstawiła dowody na niewinność, których prokurator w postępowaniu przygotowawczym nie musi ze wszystkich sił poszukiwać ze względu na to, że koncentruje się wykazaniu zasadności skargi i jej prezentacji przed sądem, kosztem wszechstronności postępowania przygotowawczego. Warto też przekonać prokuratorów do tego, że nie trzeba słuchać wszystkich pokrzywdzonych dla celu udowodnienia oskarżenia przed sądem.
Jednakże widać także potrzebę dodatkowych zmian o dużej wadze. Zaliczyłbym do nich przede wszystkim dwie – poprawę przepisu regulującego zasady aktywności sądu na rozprawie i wyraźniejsze przesądzenie, że jego interwencja w postaci wprowadzenia lub przeprowadzenia dowodu musi być wyjątkowa i znajdować się pod kontrolą sądu odwoławczego, jak również redukcję postępowania przygotowawczego, wówczas gdy prokurator zmierza do konkluzji konsensualnej. Mam na myśli to, by wówczas, gdy oskarżony przyznaje się do winy i składa dostatecznie jasne wyjaśnienia, i w świetle innych niezbędnych dowodów okoliczności i wina sprawcy nie budzą wątpliwości, prokurator mógł zaniechać prowadzenia dalszego postępowania i wystąpić do sądu z uproszczonym aktem oskarżenia o skazanie oskarżonego bez rozprawy.
O ile bowiem nowela z 2013 r. ingeruje istotnie w postępowanie przygotowawczego, które kończyć się ma rozprawą, o tyle nie wymusza redukcji czynności prokuratora w perspektywie dobrowolnego poddania się karze. Biorąc pod uwagę pożądaną dominację konkluzji procesowych, jest to poważne przeoczenie.
Nie sposób zrealizować tej reformy modelu postępowania karnego bez istotnych zmian w organach oskarżycielskich. Stąd propozycja nowego prawa o prokuraturze, która zakłada m.in. zwiększenie odpowiedzialności szefa jednostki za organizację sposobu realizacji jej zadań, kadrę oraz nadzór wewnętrzny, przeniesienie trudniejszych spraw na instancje wyższe kosztem ograniczenia rozbudowanego nadzoru zewnętrznego, zachęta do likwidacji wydziałów sądowych, obowiązek prowadzenia przez każdego z prokuratorów choćby jednego z podstawowych zadań (prowadzenia lub nadzorowania postępowania przygotowawczego prowadzonego przez inne organy, występowania przed sądem lub prowadzenia spraw cywilnych lub administracyjnych), zwiększenie czytelności zarządzania całą prokuraturą i jednolitości orzeczniczej, w końcu lepsze planowanie pracy przez sensowny udział w posiedzeniach przygotowawczych przed rozprawą.
To oczywiście tylko kilka elementów tej ustawy ustrojowej. Konieczna jest także zmiana pomysłu na zarządzanie prokuraturą u jej szefostwa. Niedawno dopiero uświadomiłem sobie, że filozofią kodeksu karnego z 1997 r., który stawia priorytet na kary wolnościowe, nie zafunkcjonowała dlatego, że w nadzorze w prokuraturze za optymalne uważa się kary izolacyjne.
Cena przestępstwa
Obok braku efektywności procesu karnego źródłem zapaści i blamażu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych są wymiar i egzekucja kar. Nie sposób uciec od kilku zobrazowań. W UE mamy jeden z najniższych poziomów przestępczości i jednocześnie największą liczbę osób osadzonych na 100 tys. mieszkańców. Zakłady karne mieszczą obecnie ok. 85 tys. skazanych, przy powierzchni przeliczeniowej 3 mkw. na osobę, przy czym europejskie organy ds. przeciwdziałania torturom i nieludzkiemu traktowaniu domagają się od nas 4 mkw. Około 40 tys. osadzonych odbywa karę pozbawienia wolności, której wykonanie wcześniej zostało zawieszone, a ponieważ sądy wówczas orzekają karę pozbawienia wolności dłuższą, niż gdyby orzekały karę bezwzględną, zdarza się, że odbywana kara jest nieproporcjonalnie surowa względem czynu. Zaś na wykonanie kar izolacyjnych oczekują skazania z nieco ponad 70 tys. orzeczeń.
Orzecznictwo zdewaluowało zresztą „cenę” za przestępstwo. Nawet w przypadku czynów zagrożonych karą pozbawienia wolności od 2 do 12 lat dominującą karą orzekaną jest kara 2 lat pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na lat 5. Niemal wobec 400 tys. skazanych orzeczono tę probacyjnie ujętą karę pozbawienia wolności dwa, trzy lub cztery razy, bez zarządzenia wykonania kary wcześniej wymierzonej. Dominuje brak łączenia tej reakcji prawnokarnej ze środkami karnymi lub obowiązkami probacyjnymi. Wobec tego braku realnej dolegliwości kar wzrasta powrotność do przestępczości, i to mimo ogólnego spadku populacji. Znowu to tylko kilka informacji. Niemniej w perspektywie zarządzania systemem wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych wszystko to jest nie takie, jak być powinno. Przecież cała zabawa w odpowiedzialność karną ma sens wtedy, kiedy sprawca odczuwa konsekwencje swojego zachowania, a pokrzywdzony ma elementarne poczucie sprawiedliwości.
Zasadnicza reforma kodeksu karnego stara się wypracować rozwiązanie tej dramatycznej sytuacji. Jej zamierzeniem jest zróżnicowanie modelu reakcji prawnokarnej, której podstawowym wyznacznikiem ma być subiektywna dolegliwość kary. Stąd szeroko rozbudowane kary wolnościowe (grzywna orzekana w podobny sposób co kary pieniężne w administracji, elastycznie budowana przez sąd kara ograniczenia wolności) jako sposób reakcji na drobną przestępczość, głównie wobec występków zagrożonych kara pozbawienia wolności do lat 5.
Zwiększa się również atrakcyjność tych kar przy dobrowolnym poddaniu się karze, np. skazanie za grzywnę będzie zacierać się szybko, bo po 6 miesiącach od jej uregulowania, zaś grzywna nieuregulowana będzie uwidoczniona w rejestrze dłużników i Bankowej Informacji Gospodarczej. Wobec sprawców najpoważniejszych lub wielu przestępstw zwiększa się wysokość kary pozbawienia wolności z 15 do lat 20. A w przypadku średniej przestępczości, tam gdzie kara pozbawienia wolności sięga 8 lub 12 lat, sąd otrzymuje możliwość orzekania kary mieszanej – krótkoterminowej kary pozbawienia wolności i długoterminowej kary ograniczenia wolności.
Jednocześnie zdecydowanemu ograniczeniu ulega możliwość orzeczenia probacji. Kara pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania będzie mogła być orzeczona tylko wobec sprawcy, który wcześniej na nią nie był skazany, tylko do roku, i zawsze w połączeniu ze środkiem karnym lub obowiązkiem probacyjnym. Całkowicie nowy model uzyskuje orzekanie kary łącznej, środki zabezpieczające umożliwią skazanie sprawcy z poczytalnością ograniczoną na karę, a następnie na zakład zamknięty, co spowoduje dezaktualizację kontrowersyjnej ustawy o tzw. sprawach niebezpiecznych. Także i w tym przypadku, podobnie jak procesie karnym, mamy do czynienia z trzęsieniem ziemi.
Dzieło ludzkie, czyli niedoskonałe
Kultura legislacyjna z zakresu przepisów kodeksu karnego zakłada pisanie regulacji, w których sąd uzyskuje możliwości orzecznicze, nie zaś ograniczenia, nakazy lub zakazy. Uznaje się, że sąd jest w stanie najlepiej „odmierzyć” karę do danego przypadku. W perspektywie zarządzania wymiarem sprawiedliwości to rozumowanie jest niewystarczające. I chyba nie pozostaje nic innego jak zamknąć te ścieżki, którymi z różnych powodów – wygody, prostoty, tradycji – błądzi kultura sądzenia spraw karnych.
Liczę się z doświadczeniem i zdrowym rozsądkiem starszych kolegów, profesorów, którzy mówiąc obrazowo, zęby zjedli na prawie karnym, procesie czy prokuraturze. Mam świadomość, że każda tak ogromna reforma jest tylko dziełem ludzkim, niedoskonałym, takim, które będzie wymagać poprawy, także przez zmiany ustawodawcze. Każda musi zakładać zdolność ludzi funkcjonujących w organach wymiaru sprawiedliwości do racjonalizowania rozwiązań niedoskonałych. Dlatego prawdą jest, że każda reforma jest do pewnego stopnia nieudana. Nie zgadzam się natomiast gruntownie z taką wizją wykorzystania doświadczenia i zdrowego rozsądku, która ma skłonić do pasywności. Zapaść, z jaką mamy dziś do czynienia, jest właśnie jej efektem. Po prostu, podparty jedynie intuicją, sam zdrowy rozsądek i doświadczenie, nie wystarczą.