Nie znam argumentów, które przemawiałyby za likwidacją izby i przekazaniem sporów przetargowych w ręce sądów administracyjnych. Zresztą nie sądzę, by te zgodziły się na dodatkową pracę - Paweł Trojan, nowy prezes Krajowej Izby Odwoławczej.
Objął pan stanowisko w niełatwym dla Krajowej Izby Odwoławczej okresie, akurat gdy została zasypana odwołaniami w sprawach śmieciowych.
Rzeczywiście to intensywny okres. W jednym momencie, na ostatnią chwilę, większość gmin rozpisała przetargi i teraz, motywowana karami, jak najszybciej chciałaby je rozstrzygnąć. Na dodatek przetargi te budzą duże emocje. Z jednej strony mamy spółki komunalne, podległe gminom, które jeśli nie zdobędą zamówienia, stracą rację bytu. Z drugiej zaś przedsiębiorców, którzy również walczą o przetrwanie. I wreszcie z trzeciej mieszkańców, też chcących wiedzieć, za ile ta usługa będzie wykonywana, kto ją będzie świadczył i czy w sposób prawidłowy.
Z jakimi specyficznymi dla tego rynku problemami KIO musiała się zmierzyć?
Pierwszy rzut odwołań dotyczył postanowień specyfikacji. Gminy przerzucały na wykonawców bardzo dużo obowiązków, tworzyły kontrakty obarczające ich całą odpowiedzialnością. Teraz mamy do czynienia z drugim rzutem odwołań, dotyczącym rozstrzygnięć przetargów. Tu wystąpił specyficzny problem cen ujemnych, pojawiający się przy usługach związanych z odbiorem odpadów segregowanych, bo te przedsiębiorcy są w stanie świadczyć, nawet dopłacając.
Charakterystyczny dla przetargów śmieciowych jest również problem rażąco niskich cen. Można powiedzieć, że w tej chwili większość odwołań dotyczy właśnie zaniżonych, nierealistycznych kwot. Niektóre przedsiębiorstwa chcą za wszelką cenę wejść na ten rynek, bo to dla nich być albo nie być.
Moment, w jakim objął pan stanowisko, jest jednak dla izby trudny nie tylko ze względu na przetargi śmieciowe. Tajemnicą poliszynela jest, że poprzednia prezes, pani Klaudia Szczytowska-Maziarz, złożyła rezygnację ze względu na pewne problemy we współpracy z Urzędem Zamówień Publicznych. O jakie problemy chodzi?
W znacznej części mają one źródło w przepisach. Dotyczą statusu izby, jej usytuowania, obsługi organizacyjnej. Z jednej strony tworzymy niezależny organ orzekający, z drugiej jednak jesteśmy podporządkowani organizacyjnie prezesowi UZP. To on jest naszym pracodawcą, to on załatwia obsługę izby.
Podejrzewam, że łatwiej byłoby zarządzać tą instytucją, gdyby posiadała samodzielność. Podejrzewam również, że lepiej by to było postrzegane przez rynek zamówień publicznych.
Z moich obserwacji wynika, że ten postrzega KIO jako organ będący częścią UZP.
Chociaż przepis mówiący o tym, że izba działa przy prezesie UZP, zniknął już z ustawy, to organizacyjnie rzeczywiście nic się nie zmieniło.
Lepiej by było, gdyby KIO uzyskała niezależność? Także organizacyjną?
Na pewno lepiej by było, gdyby pracodawcą członków orzekających izby nie był prezes UZP. Uczestnicy rynku zamówień publicznych mają świadomość, że izba, poza rozstrzyganiem sporów przetargowych, podejmuje również uchwały w sprawie wyników kontroli prezesa UZP. A to oznacza, że w jakiś sposób wypowiada się w sprawie decyzji podejmowanych przez swojego pracodawcę. To może budzić pewne kontrowersje.
Z kolei prezes UZP również kontroluje waszą pracę, gdyż przysługuje mu prawo do zaskarżania wyroków KIO.
Ten element kontroli, przy braku innych, jest jak najbardziej pożądany. Jednakże ponadto w obecnej sytuacji systemowej ocenia naszą pracę, także przyznając nam premie.
Pan postuluje większą niezależność KIO, tymczasem coraz częściej słychać głosy, że powinna ona zostać w ogóle zlikwidowana. Zaczęło się od teoretycznej dysputy o tym, czy decyzje podejmowane podczas przetargów nie są decyzjami administracyjnymi. Teraz jednak coraz częściej można usłyszeć wprost, że spory przetargowe powinny rozstrzygać sądy administracyjne.
Tak, pojawiły się takie odosobnione głosy w środowiskach naukowych. Tyle że osoby głoszące tego rodzaju poglądy nie wskazują, z jakiego powodu Izba miałaby przestać istnieć. A poza tym nie ma chyba pomysłu, czym ją zastąpić. Nie sądzę, by sądy administracyjne, które zajmują się kontrolą decyzji administracyjnych czy rozstrzyganiem sporów podatkowych, zgodziły się na dodatkowe obciążenie pracą, w liczbie ok. 3 tys. spraw o charakterze gospodarczym rocznie, rozstrzyganych w dwutygodniowym terminie.
Nic prostszego, niż stworzyć osobny wydział sądu administracyjnego, który zajmie się rozstrzyganiem sporów przetargowych.
Powtórzę – nie słyszałem dotychczas żadnych merytorycznych argumentów, które miały by przemawiać za likwidacją izby.
Argumenty są proste – nie wszyscy są zadowoleni z jakości orzecznictwa KIO.
Jeśli chodzi o brak jednolitości, to ona występuje we wszystkich sądach i instytucjach orzekających i raczej świadczy o niezależności członków izby niż o jakości ich pracy. Zresztą nie jest ona aż tak problematyczna jak faktyczne ograniczenie dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. A rozwiązanie tego problemu jest proste – powszechniejsze prawo zaskarżania wyroków izby do sądów. KIO respektuje wyroki sądowe i w znacznej mierze dostosowuje do nich swoje orzecznictwo.
Tyle że skargi – ze względu na zaporową wysokość opłaty sądowej, która dochodzi do 5 mln zł – w zasadzie nie ma.
Co nie jest dobre, zwłaszcza że skarga nie blokuje zawarcia umowy o zamówienie publiczne. A powszechne prawo do skargi umożliwiłoby ujednolicenie orzecznictwa.
Jak już jesteśmy przy prawie, to jak pan ocenia ustawę – Prawo zamówień publicznych?
Ustawa była wielokrotnie nowelizowana, większość tych nowelizacji wynikała z dostosowywania polskich przepisów do prawa unijnego. Ale są też przepisy wprowadzone na skutek incydentalnych sytuacji.
Co ma pan na myśli?
Przykładowo art. 24 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy, czyli przepisy nakazujące wykluczanie wykonawców, którzy jakoby nie sprawdzili się przy realizacji wcześniejszych zamówień. To przepisy, które wprowadzono na skutek jednostkowych sytuacji. A incydentalne sytuacje nie powinny tworzyć generalnych zasad, nie tylko w zamówieniach publicznych.
Gdy w 2004 r. uchwalano ustawę – Prawo zamówień publicznych, kładła ona być może za duży nacisk na ochronę wykonawców. Później jednak coraz większe prawa przyznawano zamawiającym. Nie ma pan wrażenia, że teraz jednak za bardzo przechylono szalę na korzyść organizatorów przetargów?
Mieliśmy do czynienia z wydatkowaniem olbrzymich pieniędzy, związanych z wielkimi inwestycjami. Tak duże projekty rodzą konflikty, co jest nieuniknione. Podejrzewam, że dlatego ustawodawca zaczął się zastanawiać nad zwiększeniem ochrony interesów zamawiających i uchronieniem ich przed zlecaniem kontraktów przypadkowym wykonawcom.
Mógłby się też zastanowić, jak rozwiązać problem zaniżania cen w przetargach. Często jest on związany z tym, że zamawiający decydują o wyborze ofert wyłącznie na podstawie jednego kryterium – ceny.
Osobiście nie demonizowałbym kryterium ceny. Co więcej, stosowanie innych, poza ceną kryteriów może powodować dodatkowe, niepotrzebne problemy. Większość elementów, które są wymieniane jako przykładowe kryteria oceny ofert, zamawiający może narzucić z góry: termin realizacji zamówienia, okres gwarancji, jakość i funkcjonalność.
Dlaczego w takim razie akurat w Polsce mamy do czynienia z plajtami firm realizujących publiczne zlecenia? Wydawałoby się, że w okresie spowolnienia gospodarczego to właśnie zamówienia publiczne powinny stanowić bezpieczną przystań. Tymczasem realizujące je spółki upadają.
Jednym z powodów mógł być pośpiech związany z koniecznością wydatkowania środków unijnych i kreowanie postanowień umów, które są trudne do wykonania. Z drugiej jednak strony przedsiębiorcy ubiegający się o zamówienia powinni mieć świadomość, czego się podejmują. Podejmują ryzyko i ponoszą tego konsekwencje. Jednak każde ryzyko można wycenić. Trudno winić inwestora za to, że wykonawcy nie podołali zadaniu. Ale myślę, iż problem ten jest dużo bardziej złożony, zaś pozacenowe kryteria oceny ofert nie stanowią jedynego remedium na jego rozwiązanie.
Jakie stawia pan sobie cele jako nowy prezes KIO?
Chciałbym kontynuować to, co zaczęła moja poprzedniczka, czyli przede wszystkim walkę o zwiększenie liczebności izby. Tak naprawdę działa ona teraz bowiem na granicy możliwości. Kiedy wpływa większa liczba odwołań, to izba ma problem. Nie chodzi o sytuacje incydentalne, takie jak teraz w sprawach przetargów śmieciowych. Zawsze pod koniec roku liczba odwołań rośnie i wówczas mamy problem z wyznaczaniem składów orzekających.
Niedawno został ogłoszony nabór na nowych członków. Czy to załatwi problem?
Nie do końca. Skład izby ma zostać powiększony o czterech nowych członków. Tymczasem, aby zapewnić komfort pracy, powinno ich być co najmniej dziesięciu. To gwarantowałoby bezpieczeństwo, nie tyle naszej pracy, co funkcjonowania systemu zamówień publicznych, którego jesteśmy częścią.
Co jeszcze chciałby pan zrobić, będąc prezesem KIO?
Ważna jest kwestia komunikacji, zwłaszcza posiadanie własnego serwisu internetowego. W tej chwili mamy stronę, ale w pełni podporządkowaną administracji UZP. Chciałbym, by izba, niezależnie od UZP, mogła publikować orzecznictwo, ale też własne wydawnictwa. W tej chwili jednak nie mamy własnego budżetu i jesteśmy zdani wyłącznie na dobrą wolę UZP.