Przekroczenie uprawnień przez urzędnika jest przestępstwem. Na przykładzie Inspekcji Transportu Drogowego widać jednak, że stosowanie kodeksu karnego wobec organu administracji nie jest takie oczywiste.
Wniosek do Trybunału Konstytucyjnego / DGP
Główny Inspektorat Transportu Drogowego odpowiada m.in. za ściganie wykroczeń drogowych zarejestrowanych przez fotoradary, a także za nakładanie kar za przejazd drogami płatnymi bez wniesienia opłaty (system viaTOLL). Schemat działania inspekcji jest prosty: po ujawnieniu wykroczenia właściciel pojazdu dostaje pismo informujące go o przewinieniu z prośbą o wskazanie kierującego, który je popełnił.
GITD żąda wskazania kierującego nawet, gdy nie przysyła zdjęcia, które by to umożliwiło, albo gdy jest ono nieczytelne. Mimo tego gdy właściciel pojazdu się nie przyznaje, ale też nie wskazuje, kto jechał autem, wówczas na podstawie art. 96 par. 3 kodeksu wykroczeń GITD kieruje sprawę do sądu, by ten ukarał krnąbrnego właściciela za niewskazanie.

Nowak Nowakowi nierówny

Wszystko wskazuje jednak na to, że choć inspekcja może nakładać mandaty za wykroczenia drogowe, to nie ma uprawnień do kierowania do sądu wniosków za owo niewskazanie. Potwierdziły to choćby wyroki warszawskich sądów (postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa, sygn. akt XIV W 1975/12) rozpatrujących sprawę adwokata Artura Wdowczyka, który dostał od inspekcji nieczytelne zdjęcie.
Podczas rozprawy sąd nie rozważał nawet, w jaki sposób można wymagać wskazania kierującego, jeśli widzi się czarną plamę. Po prostu umorzył postępowanie ze względu na brak uprawnionego oskarżyciela. Zdaniem sądu żadna ustawa nie daje bowiem tej służbie takich kompetencji.
GITD od wyroku się odwołała (wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie, sygn. akt X Kz 124/13), ale sąd drugiej instancji podzielił zdanie poprzednika. Co więcej, uznał, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują kompetencji głównego inspektora transportu drogowego do kierowania do sądu wniosku o ukaranie za wykroczenie z art 96 par. 3, bo nie wchodzi ono w zakres ustawowych działań tego organu.
A odmienna interpretacja GITD jest niedopuszczalna z punktu widzenia art. 7 konstytucji stanowiącego, że „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”.
– Przekroczenie uprawnień przez urzędnika jest w myśl art. 231 kodeksu karnego przestępstwem. A skoro tak, to czekam na działania prokuratury, bo w przeciwnym razie trzeba sobie zadać pytanie, czy jest w tym kraju prawo, czy go nie ma.
Albo czy obowiązuje ono tylko zwykłych obywateli, a już urzędników – nie. Bo prawo ma działać tak samo w stosunku do wszystkich: do zwykłego Nowaka, jak i ministra Nowaka (szefa resortu transportu, budownictwa i gospodarki morskiej, które nadzoruje GITD – red.) – mówi mec. Artur Wdowczyk.

Prokuratura nie interpretuje

Prokuratura jednak z urzędu sprawą się nie zajmie.
– Musiałoby być uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa. To, czy inspekcja ma takie uprawnienia, czy nie, to są pytania czysto teoretyczne, które można zadać pracownikowi naukowemu uniwersytetu. My nie będziemy interpretować przepisów, dopóki taka sprawa do nas nie wpłynie – tłumaczy Dariusz Ślepokura, rzecznik Prokuratury Okręgowej w Warszawie.
– Jeżeli sąd zauważyłby, że mogło dojść do popełnienia przestępstwa, to jest winny zawiadomić prokuraturę – przypomina prokurator.
Zgodnie z art. 304 kodeksu postępowania karnego każdy, kto dowiedział się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, ma społeczny obowiązek zawiadomić o tym prokuratora lub policję. Natomiast par. 2 tego artykułu stanowi, że taki obowiązek prawny mają instytucje państwowe i samorządowe, jeżeli dowiedziały się o tym w związku ze swą działalnością. Ale sędzia, który rozpatrywał sprawę, takiego zawiadomienia nie zgłosił.
– Zadaniem sędziego było jedynie rozpoznanie zażalenia GITD w związku z umorzeniem postępowania. Sędzia w swoim postanowieniu odniosła się do tego zażalenia merytorycznie – informuje Magdalena Młynarczyk-Zugaj z Sądu Okręgowego w Warszawie.



Zdaniem konstytucjonalisty prof. Piotra Winczorka, jeśli GITD nie ma takich uprawnień, to swoim działaniem narusza art. 7 konstytucji.
– To się nie powinno więc kończyć niczym. Sędzia orzekając, że jakieś działanie jest niezgodne z prawem, musi jeszcze stwierdzić, czy jest ono szkodliwe społecznie. Moim zdaniem ze względu na skalę jest, ale sędzia rozstrzygając pojedynczy przypadek nie musi tego wiedzieć – zauważa konstytucjonalista.
Z kolei zdaniem Macieja Strączyńskiego, sędziego karnego i prezesa Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”, GITD istotnie nie ma uprawnień do kierowania do sądów wniosków o ukaranie z art. 96 par. 3. Nie oznacza to jednak, by można było w tym przypadku wymagać od sędziów, by na podstawie art 304 k.p.k. zawiadamiali o przestępstwie.
– Gdyby w normalnym kraju szef inspekcji pozwalał na takie permanentne praktyki swoich podwładnych, to dawno zostałby zdymisjonowany. Wątpię jednak, czy można tu mówić o przekroczeniu uprawnień przewidzianym w art. 231 k.k., ponieważ przekroczenie uprawnień jest karalne tylko wtedy, gdy taki urzędnik działa na szkodę dobra społecznego lub dobra jednostki – zauważa sędzia Strączyński.
– Jeżeli ktoś wnosi do sądu akt oskarżenia, nie będąc do tego uprawniony, to sąd powinien umorzyć postępowanie bez rozprawy z uwagi na brak skargi uprawnionego oskarżyciela, a gdy chodzi o wykroczenie – odmówić wszczęcia postępowania. I to powinno wystarczyć, bo przy prawidłowym funkcjonowaniu sądu wniosek nie wyrządzi obywatelowi żadnej szkody – precyzuje Strączyński.
Jednak w praktyce sądy, rozpatrując wnioski kierowane przez GITD, nie zastanawiają się nad uprawnieniami organu, lecz przychylają się do wniosku o ukaranie. Trudno też, by oskarżonemu właścicielowi auta przyszło do głowy kwestionowanie uprawnień inspekcji w tym zakresie. Sama GITD przyznaje, że w ponad 260 przypadkach sądy orzekały zgodnie z jej wnioskiem.
– Jeśli sprawa nie jest oczywista dla wszystkich, to tym bardziej nie można domniemywać przestępstwa. Jeśli ustabilizuje się orzecznictwo i będzie więcej odmów wszczęcia postępowania ze względu na brak uprawnionego oskarżyciela, to wtedy można by mówić, że GITD działa na szkodę dobra społecznego poprzez niepotrzebne angażowanie sądów.
Wątpię jednak, czy prokurator uznałby to, że sądy wykonują wiele niepotrzebnej pracy, za naruszenie dobra społecznego. W Polsce uważa się, że sądy mają zasuwać i już – nie ma złudzeń sędzia Strączyński, który dodaje, że jeśli po ostatecznym wyjaśnieniu kwestii uprawnień inspekcji, główny inspektor transportu drogowego nie zmieni praktyki stosowanej w urzędzie, to ktoś powinien go zastąpić.

Dyskretny urok niejednoznaczności

Ministerstwo Sprawiedliwości jednoznacznie stoi na stanowisku, że inspekcja nie może kierować do sądów wniosków o ukaranie za niewskazanie. Na to od miesięcy zwraca też uwagę RPO w pismach do Ministerstwa Transportu.
– Zwłaszcza że nie ma przecież przeciwwskazań, by w takiej sytuacji inspekcja przekazała sprawę policji – tłumaczy Dariusz Zbroja, zastępca dyrektora zespołu prawa karnego RPO.
– Ale oskarżenie GITD o przestępstwo z art. 231 k.k. w obecnym stanie prawnym byłoby nieuzasadnione. Przy przekroczeniu uprawnień przepis musi brzmieć jednoznacznie, a inspekcja ma ten temat odmienny od naszego pogląd, który w jakiejś części orzecznictwa znajduje wsparcie – tłumaczy Zbroja.
Dodaje jednak, że jeśli jakiś obywatel zostanie przez sąd skazany z art. 96 par. 3 k.w. z oskarżenia GITD i będzie się domagał nadzwyczajnych środków zaskarżenia, to wówczas RPO zastanowi się, czy nie wnieść na jego korzyść kasacji.
– Myślę, że orzeczenie Sądu Najwyższego w tej sprawie byłoby bardzo ciekawe – ocenia Dariusz Zbroja.
Zdaniem adwokata i karnisty prof. Piotra Kruszyńskiego z uwagi na to, że dwa ministerstwa mają odmienny pogląd na uprawnienia GITD, nie można mówić o odpowiedzialności karnej inspektorów na podstawie art. 231 k.k.
– Po prostu jest to niejednoznaczne. Ale skoro są wątpliwości, to minister transportu powinien do czasu wyjaśnienia wątpliwości wstrzymać takie działania GITD – uważa prawnik.
Tym bardziej że minister Sławomir Nowak zapowiedział zamiany legislacyjne, by – jak się wyraził – uprawnienia GITD uzyskały wyraźne umocowanie w przepisach prawa. Zmiana przepisów regulujących działalność inspekcji może się jednak okazać bezcelowa, jeśli Trybunał Konstytucyjny uzna, że cały art. 96 par. 3 k.w. jest niezgodny z ustawą zasadniczą.