System jednomandatowych okręgów wyborczych to panaceum na wiele niedostatków prawa wyborczego i życia politycznego w Polsce
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie kodeksu wyborczego odświeżyło stary dylemat: jak powinniśmy wybierać – proporcjonalnie czy większościowo? Politolodzy zwykle opowiadają się zdecydowanie za pierwszym modelem. Opinia publiczna jest podzielona; większość zdaje się jednak popierać system jednomandatowych okręgów wyborczych. Ale czy wszyscy, jako wyborcy, wszystko o modelach wyborów już wiemy?

Kilka osobistych doświadczeń

W latach 1990 – 1993 pełniłem funkcję generalnego komisarza wyborczego dla wyborów samorządowych i długo byłem święcie przekonany, że nikt nie ma kłopotów z odróżnieniem wyborów większościowych i proporcjonalnych. Zmieniłem zdanie mniej więcej w 1991 r., kiedy się okazało, że mój znajomy, uniwersytecki matematyk z pewnym doświadczeniem w życiu publicznym, za wybory większościowe uważa system obowiązujący wówczas w miastach powyżej 40 tys. mieszkańców. Stosowany jest on także dziś, tyle, że w gminach powyżej 20 tys., a także w powiatach i województwach. Przypomnijmy: w polskich wyborach samorządowych w wyżej wymienionych jednostkach, a także w wyborach parlamentarnych, głosujemy poprzez postawienie znaczka przy nazwisku na jednej w list wyborczych.
Otóż przyjaciel tak skomentował moje krytyczne uwagi na temat konsekwencji stosowania głosowania na listy z indywidualną preferencją: – O co ci właściwie chodzi? Kto uzbiera więcej iksów, ten wygrywa, czyli system jest ostatecznie większościowy.
Tamto doświadczenie sprzed dwudziestu lat jest ciągle dla mnie swoistym memento: na ile ten najistotniejszy instrument demokracji, czyli system wyborczy, jest w ogóle rozumiany przez szerokie kręgi wyborców? Dla mego przyjaciela decydujący był głos na nazwisko, a lista – jak się okazało – była tylko informacyjnym tłem wskazującym dla ułatwienia wyboru, z jakim obozem politycznym należy kandydata kojarzyć. Natomiast sama kuchnia wyborcza, związana z przeliczaniem głosów zdobytych przez listy na mandaty przydzielone tej liście, pozostawała do chwili naszej rozmowy poza jego zainteresowaniem i świadomością.
Ordynację proporcjonalną wymyślili ponad wiek temu matematycy, mój przyjaciel szybko zatem zorientował się, gdzie tkwił błąd jego wcześniejszego rozumowania. Nie jestem jednak pewny, czy wszyscy wyborcy w Polsce przeszli już tę samą drogę z ciemności do jasności. A umacniam się w tym przekonaniu, niestety, każdego roku w trakcie zajęć z kolejnym rocznikami studentów prawa, choć wydawać by się mogło, że akurat ta grupa młodych wyborców powinna być już jako tako zorientowana w elekcyjnych zawiłościach.



Dziwna polska modyfikacja

W klasycznych wyborach proporcjonalnych (takie obowiązywały między innymi w Polsce do 1935 r.) głosuje się wyłącznie na zgłoszone i zarejestrowane listy, a właściwie na ich numery. Liczbę oddanych na poszczególne listy głosów przelicza się następnie na mandaty według specjalnych algorytmów wyborczych. O przypisaniu mandatu konkretnemu nazwisku decyduje w tym systemie kolejność kandydatów na liście – kolejność ustalona w chwili zgłoszenia listy. Ale ponieważ Polak potrafi, już w pierwszych wyborach samorządowych w 1990 r. wprowadziliśmy rodzimą modyfikację systemu proporcjonalnego, polegającą na wskazaniu przez wyborcę nie tylko listy, na którą oddaje głos, ale także jego preferencji co do kolejności nazwisk kandydatów na liście. Stawiając jeden znaczek x przy nazwisku, dokonujemy w istocie dwóch aktów wyborczych: pierwszy i najważniejszy z punktu widzenia kształtu sceny politycznej to wskazanie listy, na którą głosujemy, i określenie w konsekwencji uzyskanej przez nią liczby mandatów. Akt drugi – po zsumowaniu głosów przy konkretnych nazwiskach – decyduje o przypisaniu zdobytych przez listę mandatów konkretnym kandydatom. Akt pierwszy związany jest z proporcjonalnym rozliczeniem wyników głosowania – proporcjonalnym w stosunku do liczby uzyskanych przez poszczególne listy głosów. Akt drugi, a właściwie druga faza aktu wyborczego, polega na ustaleniu kolejności kandydatów według zasady większości.
Wieloletnia praktyka wykładowcy nieodmiennie ukazuje mi, że powyższe formuły, w sumie mocno abstrakcyjne, zaczynają być rozumiane przez studentów dopiero po rozrysowaniu na tablicy przykładu, w jaki sposób konkretne, wskazane dobranym przykładem liczby głosów zdobytych przez listy konkretnych komitetów wyborczych przeliczane są w systemie proporcjonalnym na liczbę zdobytych przez te listy mandatów. Dopiero w tym momencie można zacząć mówić o różnych systemach wyborów proporcjonalnych, a stosowaliśmy w Polsce w ostatnich latach co najmniej cztery ich rodzaje i zwykle brakuje czasu w ciągu półtoragodzinnego wykładu na ukazanie, jak dalece wynik wyborów zależy od wybranego modelu wyborczego. A różnice w wyniku wyborów z uwagi na ich system mogą być tak wielkie, jak w przypadku zastosowania modelu Hare-Niemeyera w wyborach sejmowych w 1991 r. i d’Hondte’a w 1993 r. Przypomnijmy fakty. Przy takim samym w zasadzie kształcie sceny politycznej mieliśmy w Sejmie po wyborach 1991 r. ponad dwadzieścia partii, a ostało się ich już tylko cztery przy innej ordynacji – też proporcjonalnej – zaledwie dwa lata później. Dodajmy, że partie zwycięskie, które zdobyły w 1993 r. razem 35 proc. głosów, otrzymały w Sejmie aż 65 proc. mandatów.
Nie będę męczył czytelników wyliczaniem wszystkich rodzajów algorytmów stosowanych w wyborach proporcjonalnych. Jest ich co najmniej kilkanaście. Są one oczywiście znane specjalistom prawa wyborczego, urzędnikom, publicystom i tylko pewnej, bardziej zaawansowanej grupie wyborców. Ale proszę o podniesienie ręki tych politologów, prawników, urzędników wyborczych i dziennikarzy, którzy potrafią zrozumieć i wyjaśnić istotę obliczeń, które doprowadziły matematyków do zbudowania poszczególnych algorytmów wyborczych.
Nic zatem dziwnego, że zmiany ordynacji z wyborów na wybory, co jest niestety naszą złą praktyką, zaciemniają mechanizm legitymizowania rządzących. Spowodowało to reakcję w postaci powstania przed laty ruchu społecznego stawiającego sobie za cel uproszczenie zasad wyborczych. Z tego punktu widzenia wybory z jednomandatowymi okręgami wydają się niemal panaceum na wszystkie niedostatki prawa wyborczego i życia politycznego. Kraj dzieli się na tyle okręgów, ile jest mandatów w danej izbie, a zwycięża ten, kto uzyskuje najwięcej głosów – według zasady większości względnej. Trudno wyobrazić sobie model jeszcze prostszy. Poza tym okręgi są małe, w warunkach polskich wyborów do Senatu 300-tysięczne. Łatwo policzyć, że sejmowe wybory w tym systemie miałyby wymiar w zasadzie powiatowy, czyli bardzo lokalny. Zmieniłoby to zasadniczo charakter kampanii wyborczych, teraz głównie prowadzonych centralnie.
Niektóre systemy przewidują wymóg większości bezwzględnej; w takim wypadku nierzadko konieczna jest druga tura. Pierwszy system stosowany jest w USA i Wielkiej Brytanii, drugi – we Francji. Wymóg większości bezwzględnej powoduje, że partie przegrywające zawierają często w drugiej turze koalicje przeciwko zwycięzcy pierwszej tury, a ponieważ frekwencja wyborcza w drugiej turze jest zwykle niższa niż w pierwszej, większość bezwzględna nie zawsze osiąga poziom realnej liczby głosów większości z pierwszej tury.
Całkowicie inna jest przede wszystkim psychologia procesu wyborczego w wyborach proporcjonalnych i większościowych. Ponieważ w okręgu jednomandatowym może wygrać tylko jeden kandydat, partie o podobnych programach zawierają koalicje już przed wyborami. Ordynacja proporcjonalna, wymagająca z natury rzeczy dużych okręgów wielomandatowych, wymusza niejako konkurencję pomiędzy partiami apelującymi do podobnego kręgu wyborców, stąd zaciekła walka partii programowo zbliżonych. O koalicji będzie się mówiło po wyborach, bo najpierw trzeba przecież poznać siłę swej drużyny. Systemy proporcjonalne prowadzą niekiedy do powstawania koalicji zaskakujących wyborców. Czy mógł ktoś, kto głosował w 1991 r. na Unię Wolności, przewidzieć, że właśnie wybiera koalicjanta dla ZChN? Swoją drogą rząd Hanny Suchockiej nie dotrwał do końca kadencji, a był to już drugi w ciągu tych dwóch lat, jeśli nie liczyć nieudanej misji sformowania gabinetu przez Waldemara Pawlaka.



Jak głosują inni

Aktualnie w Europie czyste modele proporcjonalne stosowane są w zasadzie tylko w Skandynawii, Hiszpanii i Izraelu. O okręgach jednomandatowych w Europie Zachodniej i Stanach była już mowa wyżej. Wprowadzono je także kilkanaście lat temu w Japonii i we Włoszech, choć w tym ostatnim państwie system wyborczy nie jest ostatecznie ustabilizowany. Awersję do czystej proporcjonalności mają Niemcy pamiętający skutki takiego prawa wyborczego w czasach Republiki Weimarskiej. Notabene prezydent był wybierany tam do 1933 r. w wyborach powszechnych i dysponował prawem weta ustawodawczego. Stąd po II wojnie światowej wprowadzono w Republice Federalnej system mieszany – połowa mandatów w Bundestagu obsadzana jest w wyniku wyborów z okręgami jednomandatowymi, a połowa w systemie proporcjonalnym. Zrezygnowano z wyborów powszechnych prezydenta, zabierając mu przy okazji prawo weta. Na marginesie zauważmy, że aktualny nasz system ustrojowy zdumiewająco przypomina system Republiki Weimarskiej.
Drogą niemiecką poszło po przemianach politycznych lat 90. wiele krajów Europy Środkowej i Wschodniej (Węgry, Rosja, Litwa, Ukraina). Próby wprowadzenia podobnego sytemu w Polsce (w 1991 r. do Sejmu i 1998 r. do samorządu) spełzły na niczym.

Po co w ogóle są wybory

Powszechnie uważa się, że wybory demokratyczne spełniają, poza samym aktem legitymizowania władzy, jeszcze inne ważne cele: mają ujawnić funkcjonujące w społeczeństwie opcje polityczne, wyłonić większość zdolną do skutecznego rządzenia oraz stworzyć możliwość wyrażenia przez wyborców woli zmiany sposobu rządzenia bądź jego kontynuacji.
Obydwa systemy, zarówno większościowy, jak i proporcjonalny, równie skutecznie legitymizują władzę. Z pewnością łajtwiej natomiast wyłonić większość zdolną do skutecznego rządzenia w wyniku wyborów z okręgami jednomandatowymi – szczególnie w systemie jednoturowym. Wydaje się to mało prawdopodobne, ale przykład brytyjski tego praktycznie dowodzi. System większościowy ułatwia także wyborcom wyrażenie swojej niezgody na dotychczasowe rządzenie bądź okazanie woli kontynuacji. Proporcjonalność z kolei z pewnością lepiej ujawnia istniejące realnie opcje polityczne, ale utrudnia tworzenie rządu po wyborach. By temu zaradzić, wprowadza się progi wyborcze, najczęściej cztero- i pięcioprocentowe (państwa skandynawskie, RFN, Węgry), co wprawdzie eliminuje z parlamentu małe partie, ale tym samym zaciemnia obraz podziałów politycznych, niwecząc główną zaletę systemu proporcjonalnego.
Pamiętajmy jednak, że w parlamencie zasiadają nie procenty, ale żywi ludzie, zdolni do zaskakiwania wyborców w trakcie kadencji nawet zmianą barw klubowych – szczególnie przed zbliżającymi się kolejnymi wyborami. Specjaliści od politycznego marketingu mają wtedy znowu o czym pisać...
I na koniec jeszcze jedna uwaga z dziedziny psychologii. Duża liczba kandydatów w wielomandatowych okręgach w wyborach proporcjonalnych sprawia, że niezwykle rzadko kandydat, na którego głosowaliśmy, mandat zdobywa. W okręgu jednomandatowym natomiast więź osobista wyborców z wybranym jest znacznie silniejsza, ponieważ z natury rzeczy w każdym okręgu co najmniej większość względna wyborców ma satysfakcję, że ich kandydat wygrał. Można także wtedy myśleć o wprowadzeniu mechanizmu odwołania posła, senatora czy radnego, tak jak to już się dzieje w przypadku prezydentów, burmistrzów i wójtów, czego nie da się skonstruować przy wyborach proporcjonalnych.
Wyrok Trybunału przesądził o konstytucyjności okręgów jednomandatowych w wyborach senackich. Senat nie ma jednak bezpośredniego wpływu, takiego jak Sejm, na kształt sceny politycznej i tym samym rządu. Czy poprawi wizerunek naszej izby rozsądku i refleksji, jak to było w jej ustrojowym założeniu? Warto jednak było ten eksperymentalny krok uczynić.