Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje przywrócenie stanu obowiązującego przed wydaniem unieważnionego rozstrzygnięcia. Nie jest to jednak możliwe, gdy następstwem wadliwej decyzji są nieodwracalne skutki prawne
Decyzje administracyjne dotknięte najcięższymi wadami są eliminowane z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Zastosowanie tej instytucji zależy jednak od charakteru konsekwencji prawnych wywołanych wadliwą decyzją.

Skutki decyzji

Ostateczna decyzja administracyjna stwierdzająca nieważność innej decyzji znosi wszelkie konsekwencje prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej.
Powyższe rozwiązanie wynika z przyjętego przez ustawodawcę założenia, że decyzje pomimo poważnych wad mogą spowodować w obrocie prawnym skutki prawne. Wówczas nie zawsze możliwe jest wyeliminowanie decyzji z mocą od dnia jej wydania (ex tunc).
W sytuacjach, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji, organ wskazuje, że wydana ona została z naruszeniem prawa. Podkreślić jednak należy, że stwierdzenie, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa nie powoduje że przestaje ona być wadliwa. Nadal jest ona dotknięta ciężką wadą, jednak nie można jej wyeliminować z obrotu prawnego z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych (wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2010 r. I SA/Wa 164/10, niepublikowany). Pojęcie to odnosi się do takich skutków prawnych oraz faktycznych mających miejsce w rzeczywistości społecznej, które powodują niemożność powrotu do stanu poprzedniego. Na płaszczyźnie prawa administracyjnego przesłankę tę należy rozpatrywać poprzez uwzględnienie możliwości odmiennego uregulowania sytuacji prawnej jednostki od tej, która została ukształtowana decyzją dotkniętą wadami wyliczonymi w art. 156 par. 1 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z 6 kwietnia 2009 r., II SA/Kr 1213/08, niepublikowany).

Brak właściwości organu

W literaturze wskazuje się, że jeżeli do odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć, nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego. Z kolei w przypadku, gdy skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 października 2010 r. (I OSK 63/10, Lex nr 74527) wyjaśnił, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji musi być rozpatrywana w zakresie obowiązujących przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracyjny. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję. Skutek prawny będzie nieodwracalny, jeśli jego cofnięcie, zniesienie, odwrócenie wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. Decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji.
Generalnie nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji:
● przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (dokonano zniszczenia rzeczy, której nie można odtworzyć),
● podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa (np. pozbawiono osobę uprawnień, których nie można przywrócić czy to z uwagi na utratę pewnych kwalifikacji przez tę osobę, czy też ze względu na zmianę stanu prawnego),
● nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.



Zdarzenia cywilnoprawne

Kwestii nieodwracalności skutków prawnych w zakresie zdarzeń cywilnoprawnych dotyczy m.in. orzeczenie NSA z 22 stycznia 1998 r. (I SA 1226/96, Lex nr 44529), w którym podkreślono, że jeżeli w wyniku wydania wadliwej decyzji administracyjnej dotyczącej sprzedaży nieruchomości, nastąpiło zawarcie umowy notarialnej i przeniesienie własności nieruchomości, można mówić o nieodwracalności skutków prawnych wywołanych tą decyzją. Z kolei w wyroku NSA z 4 czerwca 1998 r. (IV SA 1395/97, Lex nr 45679) wskazano, że kompetencje organów administracji nie pozwalają na rozwiązywanie czy unieważnianie aktów notarialnych. Oznacza to, że nabycie poszczególnych lokali w budynku przez osoby fizyczne od Skarbu Państwa wywołało nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 par. 2 k.p.a. W konsekwencji nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji ocenianej w postępowaniu nadzorczym w tym zakresie, jaki dotyczy wszystkich lokali sprzedanych (pierwotnie czy wtórnie). Ponadto w wyroku NSA z 14 stycznia 1998 r. (V SA 432/96, Lex nr 45663) zauważono, że zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego wyklucza – stosownie do art. 156 par. 2 k.p.a. – możliwość wyeliminowania przez organ administracji z obrotu prawnego wadliwej decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wobec zaistnienia nieodwracalnego skutku prawnego.
Jedynie przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości może stanowić podstawę do zarzutu nieodwracalności skutków prawnych, a w konsekwencji rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 156 par. 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 października 1999 r., I SA 149/99, Lex nr 54116).
Organ administracji, działając w granicach swojej właściwości, nie ma możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży. Władny jest jedynie wykazać wadliwość decyzji administracyjnej dotyczącej sprzedaży i oddania części gruntu w użytkowanie wieczyste. Z tych względów skutek prawny decyzji dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę skutku nieodwracalnego z punktu widzenia kompetencji organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2008 r., I OSK 607/07, Lex nr 498362).
W wyroku z 23 lutego 2010 r. (I SA/ Wa 678/09, niepublikowane) WSA w Warszawie, orzekając w sprawie decyzji uwłaszczeniowej, wobec której stwierdzono nieważność ze względu na rażące naruszenie prawa, uznał, że nie może być ona wyeliminowana z obrotu prawnego,bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na podstawie tej decyzji doszło bowiem do wydzielenia działki, która uległa kolejnym podziałom. Te następnie zostały przeniesione na rzecz osób trzecich umowami cywilnoprawnymi. Oznacza to, zdaniem sądu, że decyzja uwłaszczeniowa wywołała skutki w sferze prawa cywilnego, ponieważ w wyniku jej wydania doszło do czynności cywilnoprawnych. Wobec tego skutki prawne decyzji uwłaszczeniowej nie nadają się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji. Nie oznacza to jednak, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że „odwrócenie” tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania jej przypisanym.
Z orzecznictwa
Ponieważ istnieje możliwość zmiany oznaczenia działki ewidencyjnej zgodnie z odrębnymi przepisami obowiązującymi w zakresie geodezji i kartografii z tego powodu, że czynność taka ma charakter techniczny i nie jest zatwierdzana decyzją administracyjną, dotychczasowe oznaczenie działki nie jest nieodwracalne. Zmieniając numer działki, organ może również zmienić jej przeznaczenie z zachowaniem dotychczasowych granic i uznać ją za drogę wewnętrzną, doprowadzając w ten sposób do zgodności z zapisami planu miejscowego.
Wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2009 r., I SA/Wa 1603/08
Ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych nie należy do właściwości organów administracji publicznej, nie należy też do właściwości sądu administracyjnego. Ocena nieodwracalności skutku prawnego czynności cywilnoprawnej należy do właściwości sądu powszechnego.
Wyrok NSA z 24 czerwca 2008 r., I OSK 607/07
Zbycie części działek na rzecz osób trzecich powoduje, że decyzja organu wykonawczego gminy zatwierdzająca projekt podziału działek w odniesieniu do tych sprzedanych działek wywołuje nieodwracalne skutki prawne. Celem uregulowania zawartego w art. 156 par. 2 k.p.a. jest bowiem ochrona osób trzecich, które po wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności nabyły rzecz w dobrej wierze. Jest to podyktowane także ochroną obrotu prawnego. W odniesieniu do działki wydzielonej pod drogę gminną oraz działki pozostawionej pod poszerzenie drogi powiatowej należy stwierdzić, że decyzja wójta gminy nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Działki te nie stanowiły bowiem przedmiotu obrotu cywilnoprawnego, a tym samym zasadne jest w przypadku spełnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 par. 1 k.p.a. orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji w tym zakresie.
Wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2007 r., I SA/Wa 1020/07
Podstawa prawna
Art. 156 par. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).