Przepisy antykorupcyjne dla samorządowców są niejasne. Samorządowcy apelują, żeby o ich losie decydował niezawisły sąd.
Z informacji o działalności prowadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne za rok 2010 r. wynika, że co dziesiąte śledztwo prowadzone przez tę specjalną służbę do walki z korupcją w ubiegłym roku dotyczyło administracji samorządowej. W wyniku działań biura zarzuty prokuratorskie usłyszało zaś łącznie 517 funkcjonariuszy publicznych. W 2010 r. śledczy z CBA przeprowadzili też 97 kontroli i prawie 600 analiz przedkontrolnych. Prawie połowa z nich dotyczyła decyzji gospodarczych. Funkcjonariusze CBA badali przetargi oraz rozporządzanie mieniem państwowym i komunalnym. Dodatkowo 45 proc. kontroli wiązało się z weryfikacją prawdziwości danych zawartych w oświadczeniach majątkowych.
– CBA przeprowadziło łącznie 20 kontroli w zakresie oświadczeń o stanie majątkowym składanych przez przedstawicieli samorządu, a także przestrzegania przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne – informuje Małgorzata Matuszak z CBA. Przepisy te nie tylko wprowadzają ograniczenia w prowadzeniu własnego biznesu samorządowcom, ale również zakazują im posiadania więcej niż 10 proc. udziałów lub akcji w spółkach handlowych.

Liczne wątpliwości

Samorządowe przepisy antykorupcyjne mimo ich kilku nowelizacji nadal są niejasne i budzą zaniepokojenie społeczne. Tylko w ostatnim czasie np. w Warszawie część radnych z dzielnicy Pragi-Południe nie przyszła na sesję, czym uniemożliwiła wygaszenie mandatów trójce samorządowców prowadzących działalność gospodarczą w gminnych lokalach. Z kolei w sejmiku województwa lubelskiego radni na jednej sesji odwołali na wniosek CBA jednego z wicemarszałków (pełnił funkcję członka komisji rewizyjnej w spółdzielni mieszkaniowej), powołując go za chwilę ponownie na to samo stanowisko. Wszystko przez dziurawe przepisy. Zdaniem Piotra Jedlińskiego, prezydenta Koszalina, ustanowiony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakaz prowadzenia działalności gospodarczej (analogiczne przepisy obwiązują też samorządowców w powiatach i województwa – red.) niewątpliwie miał stanowić gwarancję realizacji rzetelności władzy publicznej, której sprawowanie nie może dawać możliwości do wykorzystania mienia publicznego do prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami.
– Wymóg ten, mimo że obowiązuje już od wielu lat i w sensie ogólnym jest jasny, przy dokładnej analizie poszczególnych przypadków nadal budzi wątpliwości, np. czy prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem użytkowania wieczystego jest korzystaniem z mienia komunalnego w rozumieniu tego wymogu czy też nie – tłumaczy Piotr Jedliński. Dodaje, że wątpliwości odnoszą się do tego, czy musi on dotyczyć istoty działalności gospodarczej, czy też wszystkich związanych działań, np. czy radny może umieścić tablicę informacyjną o prowadzeniu działalności gospodarczej na budynku komunalnym. Tymczasem samorządowe ustawy ustrojowe za jego złamanie przewidują surowe konsekwencje. Zgodnie z nimi radni prowadzący działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego przed otrzymaniem mandatu muszą zaprzestać prowadzenia tej działalności w ciągu trzech miesięcy, pod rygorem utraty mandatu.
W ocenie Jarosława Kapsy z Urzędu Miasta w Częstochowie w sprawach przepisów antykorupcyjnych znajdujemy się na granicy paranoi.

Dziurawe prawo

– Wprowadzano je pod presją opinii społecznej, zaś prawo robione pod społeczne zapotrzebowanie często bywa nieprecyzyjną manifestacją. Trudno oszacować, w jakim stopniu przepisy antykorupcyjne ograniczyły rzeczywiście nieetyczne zjawiska w lokalnym życiu publicznym – tłumaczy Jarosław Kapsa. Tym bardziej że znane są przykłady, gdzie automatyzm działania prawa prowadził do wyraźnej krzywdy.
– A taką krzywdą jest pozbawianie ludzi biernego prawa wyborczego tylko z powodu formalnej pomyłki lub kilkudniowego spóźnienia w złożeniu deklaracji – tłumaczy Jarosław Kapsa. Dodaje, że zdarzały się nawet tak bulwersujące sytuacje jak pozbawienie mandatu radnych z Lublińca, którzy społecznie przyjęli funkcję w zarządzie lokalnego klubu sportowego, na swój koszt ratując go przed upadkiem.
Zdaniem ekspertów przepisy należy zmodyfikować. W ich ocenie z jednej strony wskazuje się przypadki, gdy samorządowcy, prowadząc działalność gospodarczą na mieniu jednostki, w której uzyskali mandat, naruszają ustawowe zakazy, z drugiej zaś strony życie pokazuje przypadki pozwalające na obejście ustawowych zakazów.



Bezskuteczność decyzji

W ocenie prof. Huberta Izdebskiego z Uniwersytetu Warszawskiego konieczne jest systemowe uporządkowanie samorządowych przepisów antykorucyjncyh, przy czym należy pamiętać, że ingerują one silnie w prawa obywateli – radnych.
– Ustawowe zakazy powinny być zatem klarowne i nie mogą one budzić najmniejszych wątpliwości. Powinna łączyć się z nimi ustawowa klauzula nadużycia publicznego prawa podmiotowego, której dzisiaj niestety brakuje – tłumaczy prof. Hubert Izdebski. Rozwiązanie to doskonale sprawdza się w stosunkach cywilnoprawnych czy pracowniczych, a jest ono również zakotwiczone w Europejskiej Karcie Praw Podstawowych.
– Nadużycie prawa podmiotowego, tj. korzystanie z prawa w sprzeczności z jego przeznaczeniem lub zasadami współżycia społecznego (słuszności), nie powinno korzystać z ochrony prawnej – wyjaśnia prof. Hubert Izdebski. W ocenie profesora podobne rozwiązanie potrzebne jest w prawie publicznym – a mogłoby również znaleźć zastosowanie w stosunku do samorządowców, którzy nadużywają swoich uprawnień w ramach zawsze dziurawych przepisów antykorupcyjnych. W takiej sytuacji samorządowcy nie korzystaliby z ochrony, a takie czynności, jak ponowne powołanie po utracie mandatu (stanowiska), mimo trwania przyczyny utraty byłyby bezskuteczne.

Niezbędna kontrola sądu

W ocenie samych samorządowców niezbędne jest również, by o sankcjach ograniczających prawa obywatelskie decydował niezawisły sąd.
– Możliwe i przydatne byłoby więc wprowadzenie do artykułów antykorupcyjnych zapisów rozszerzających zakres sankcji – od grzywny po utratę mandatu – i oddanie w tej sprawie decyzji sądowi powszechnemu – tłumaczy Jarosław Kapsa. Dodaje, że z wnioskiem do sądu mógłby wystąpić wojewoda, organ kontrolny, prokurator, rada lub radny, a nawet każdy obywatel, który uzyskał wiedzę na temat naruszenia przepisów przez wybranego samorządowca. W takim przypadku sąd wydawałby orzeczenie, badając wszelkie okoliczności, dostosowując rodzaj kary do stopnia istniejącej szkody społecznej.
Podstawa prawna
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, 1591 z późn.zm.).
Przepisy antykorupcyjne nie zastąpią kontroli społecznej
Prof. Marek Chmaj | profesor ze Szkoły Wyższej Psychologii Społecznej w Warszawie, radca prawny z kancelarii Chmaj i Wspólnicy
Próby zaostrzania przepisów w zakresie kontroli działalności samorządowców nie przynoszą większych rezultatów, bo dalej dochodzi do przestępstw korupcyjnych. W moje ocenie ciągłe ich zmienianie, jak również wprowadzanie kolejnych sankcji nie prowadzi do żadnego pozytywnego rezultatu. Najlepsza metoda na przeciwdziałanie korupcji to kontrola społeczna. Należy zatem zapewnić mechanizmy tej kontroli na każdym etapie procedowania władz samorządowych. To najskuteczniejsze, a zarazem najtańsze rozwiązanie w walce z korupcją. W tym zakresie mamy już oświadczenia majątkowe, ale można pomyśleć jeszcze o donosie obywatelskim. Z drugiej strony ewidentne obchodzenie przepisów prawa przez samorządowców, w sytuacji gdy mamy lukę w przepisach, jest niczym nadzwyczajnym. Trudno karać za to, że ktoś wykorzystuje przepisy prawa na swoją korzyść. To natomiast źle świadczy o ustawodawcy i jakość stanowionego przez niego prawa.