Poprawa bezpieczeństwa mieszkańców jest jednym z podstawowych zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Gmina podejmuje nie tylko bezpośrednie działania o charakterze interwencyjnym. Na wzrost poziomu bezpieczeństwa wpływa także realizacja innych zadań samorządu, których celem jest ograniczanie pośrednich przyczyn stanowiących podłoże przestępczości oraz patologii społecznych. Są to np. działania w obszarze edukacji, wychowania, ochrony zdrowia, rozwoju gospodarczego, przeciwdziałania bezrobociu, narkomanii, alkoholizmowi i przemocy w rodzinach
Poszczególne szczeble samorządu terytorialnego w znaczny sposób różnią się od siebie, zwłaszcza w zakresie zadań i kompetencji w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Samorządowi wojewódzkiemu przypisano bowiem jedynie ogólną odpowiedzialność za sprawy związane z wykonywaniem zadań dotyczących bezpieczeństwa publicznego. Zakres działania samorządów powiatowych obejmuje natomiast porządek publiczny, bezpieczeństwo obywateli, ochronę przeciwpowodziową, przeciwpożarową i zapobieganie innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Z kolei zadania samorządów gminnych ograniczają się do wykonywania zadań z zakresu porządku publicznego i ochrony przeciwpowodziowej.

Współpraca z policją

Realizacja tego zadania należy do obowiązków wielu organów i jednostek administracji, a także spoczywa na organizacjach społecznych i na samych obywatelach. Na poziomie lokalnym najważniejszymi podmiotami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo publiczne są gmina i powiat. W zaspakajaniu tych potrzeb istotna jest współpraca samorządu z policją – główną instytucją dbającą o bezpieczeństwo. Zadania tej formacji, oprócz działań ochronnych i kontrolnych, wykrywania przestępstw czy ścigania sprawców, obejmują inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi. Oprócz działań bezpośrednio wspierających służby działające na rzecz bezpieczeństwa publicznego (np. finansowanie dodatkowych patroli, zakup radiowozów, powołanie straży gminnej) samorządy mogą oddziaływać za pomocą realizowanych inwestycji (np. modernizacja oświetlenia miejsc publicznych, kształtowanie bezpiecznych przestrzeni publicznych, budowa infrastruktury drogowej) czy polityki społecznej (np. przeciwdziałanie bezrobociu, promocja i ochrona zdrowia, pomoc społeczna, polityka prorodzinna, kultura i ochrona dóbr kultury, kultura fizyczna i turystyka). Samorządy powiatowy i gminny wykonują ustawowo również zadania bezpośrednio związane z ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Zadania gminy

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli oraz ochrona przeciwpożarowa i przeciwpowodziowa, należy do zadań własnych gminy. Tak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 15 ustawy z 5 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.).
W literaturze podkreśla się, że zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego nie należy rozpatrywać wyłącznie poprzez pryzmat polityki kryminalnej i podejmowania działań interwencyjnych. Obejmuje ono również zadania z zakresu ograniczania pośrednich przyczyn stanowiących podłoże przestępczości oraz patologii społecznych, np. działania w obszarze edukacji, wychowania, ochrony zdrowia, rozwoju gospodarczego, przeciwdziałania bezrobociu, narkomanii, alkoholizmowi i przemocy w rodzinach.
Istotnym elementem oddziaływania gminy na zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego jest możliwość wydawania przez radę gminy aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym, które mogą przewidywać za ich naruszenie sankcję w postaci kary grzywny. Przepisy porządkowe są ustanawiane przez radę gminy w drodze uchwały.

Zarządzenie wójta

W przypadkach niecierpiących zwłoki może je wydać również wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawodawca sformułował wymóg, że powyższe zarządzenie musi zostać zatwierdzone na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia. W takiej sytuacji organ stanowiący jest zobowiązany do określenia terminu utraty jego mocy obowiązującej. Analogiczne uprawnienie posiada również odpowiednio rada powiatu i zarząd.
Organy samorządu mogą wpływać na działalność różnych rządowych służb i inspekcji. Rada gminy, jako organ uchwałodawczy, uzyskała uprawnienie do rozpatrywania informacji o stanie bezpieczeństwa na terenie gminy i ewentualnego wskazywania niezbędnych kierunków działań odpowiednich służb w dziedzinach: ochrony środowiska, bezpieczeństwa sanitarnego, bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z kolei wójt (burmistrz, prezydent miasta) w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia społeczności lokalnej może wydawać polecenia służbom i inspekcjom w zakresie bezpieczeństwa lokalnego. Uprawnienie wójta do wydawania tych poleceń odnosi się do sytuacji związanych z powstaniem bezpośrednich zagrożeń: środowiska sanitarnego, sanitarno-weterynaryjnego, pożarowego, bezpieczeństwa i porządku publicznego. Polecenia te mogą zobowiązywać do podjęcia działań zmierzających do usunięcia powstałego zagrożenia. Nie mogą jednak dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani określać sposobu wykonania zadania. Z punktu widzenia ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego na szczególną uwagę zasługują w tym przypadku uprawnienia do żądania od komendanta policji podjęcia działań na rzecz przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszaniu prawa, a także zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Żądanie takie nie może dotyczyć czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń. Nie może także dotyczyć wykonania konkretnej czynności służbowej ani określać sposobu realizacji (wykonania) zadania (art. 11 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 z późn. zm.).

Wpływ na działalność służb

W odniesieniu do kompetencji władz samorządu gminnego wobec innych organów państwowych odpowiedzialnych za sprawy utrzymania i ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego należy wskazać następujące uprawnienia: pośredni wpływ na działalność sądów powszechnych przez wybór ławników, dysponowanie wieloma kompetencjami wobec policji, ze szczególnym uwzględnieniem prawa do domagania się od organów policji przywrócenia stanu zgodnego z prawem lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, wnioskowanie o wspólne podjęcie działań na rzecz ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 3 i art. 8 ustawy o Policji), opiniowanie obsady określonych stanowisk w policji (art. 6 i art. 8 ustawy o Policji), zapoznawanie się z rocznymi sprawozdaniami i informacjami na temat stanu porządku i bezpieczeństwa (art. 10 ustawy o Policji), żądanie nadzwyczajnych sprawozdań o stanie porządku i bezpieczeństwa w gminie w razie zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub niebezpieczeństwa zakłócenia porządku publicznego oraz rozpatrywanie przez radę informacji o stanie bezpieczeństwa na terenie gminy i ewentualne wskazywanie niezbędnych kierunków działania w tym zakresie.
Wójt (burmistrz, prezydent miasta), sprawując władzę w gminie, ponosi odpowiedzialność za prawidłowe i skuteczne wykonywanie funkcji państwa, przede wszystkim w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego, spokoju i porządku publicznego, przestrzegania prawa, a także w stanach nadzwyczajnych, takich jak klęska żywiołowa, zaburzenia społeczne, kryzys wewnętrzny.



Straż gminna

Ważnym dla bezpieczeństwa uprawnieniem samorządów gminnych jest powoływanie straży miejskich (gminnych). Formację tę powołuje rada gminy po zasięgnięciu opinii komendanta wojewódzkiego policji właściwego terytorialnie. Gminy sąsiadujące ze sobą na obszarze jednego województwa mogą zawrzeć porozumienie o utworzeniu wspólnej straży. Istnieje przy tym obowiązek ustalenia terytorialnego zasięgu działania straży, sposobu jej finansowania przez zainteresowane gminy, jak też wyznaczenia rady gminy, która nada straży regulamin i której straż będzie podlegać (art. 3 ust. 1 u.s.g.).
Zgodnie z rozporządzeniem ministra spraw wewnętrznych i administracji z 17 listopada 2003 r. w sprawie wykroczeń, za które strażnicy straży gminnych są uprawnieni do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz.U. nr 208, poz. 2026 z późn. zm.), strażnicy gminni są uprawnieni do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego za niektóre wykroczenia wskazane w tym rozporządzeniu. Wysokość tych grzywien jest ustalona w załączniku do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 24 listopada 2003 r. w sprawie wysokości grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych za wybrane rodzaje wykroczeń (Dz.U. nr 208, poz. 2023 późn. zm.).

System bezpieczeństwa

Równie istotna w omawianej kwestii jest rola powiatów. Jako jednostki samorządów lokalnych mają one za zadanie organizować działania w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego na administrowanym terenie, a także koordynować współdziałanie podległych im gmin. Do zadań wykonywanych przez powiat należą również zadania powiatowych służb, inspekcji i straży, które mimo że znajdują się w pionie administracji rządowej, są realizowane pod zwierzchnictwem starosty. W celu realizacji zadań starosty w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami oraz zadań określonych w ustawach w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli tworzone są komisje bezpieczeństwa i porządku. Ich działalność umożliwia tworzenie systemu bezpieczeństwa na poziomie lokalnym oraz ułatwia współpracę podmiotów w tym zakresie. Do zadań komisji należą:
● ocena zagrożeń porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli na terenie powiatu;
● opiniowanie pracy policji i innych powiatowych służb, inspekcji i straży, a także jednostek organizacyjnych wykonujących na terenie powiatu zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli;
● przygotowywanie projektu powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli;
● opiniowanie projektów innych programów współdziałania policji i innych powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych wykonujących na terenie powiatu zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli;
● opiniowanie projektu budżetu powiatu w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli;
● opiniowanie projektów aktów prawa miejscowego i innych dokumentów w sprawach związanych z wykonywaniem zadań w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli;
● opiniowanie, zleconych przez starostę, innych niż wymienione zagadnień dotyczących porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli.

Zapobieganie przestępczości

Większość z wymienionych zadań komisji to zadania opiniodawcze i oceniające. Ustawodawca przewidział tylko jedno zadanie, które ma inny charakter. Jest nim przygotowanie projektu powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego. Przy jego przygotowaniu oraz wykonywaniu innych zadań komisja może współpracować z samorządami gmin z terenu powiatu, a także ze stowarzyszeniami, z fundacjami, kościołami i związkami wyznaniowymi oraz innymi organizacjami i instytucjami. Ważnym uprawnieniem jest możliwość nadania staroście – przewodniczącemu komisji bezpieczeństwa i porządku, który w celu wykonania zadań może żądać od policji oraz powiatowych służb, inspekcji i straży, a także powiatowych i gminnych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, dokumentów i informacji o ich pracy, z wyjątkiem akt personalnych pracowników i funkcjonariuszy, materiałów operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych oraz akt w indywidualnych sprawach administracyjnych. Przygotowanie projektu powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego to zadanie komisji, jednak uchwalenie programu należy do wyłącznej kompetencji powiatu. Na szczeblu powiatu znajduje się również zasadniczy poziom reagowania kryzysowego.

Zarządzanie kryzysowe

Zgodnie z art. 2 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. Krajowy System Zarządzania Kryzysowego budowany jest w trzech poziomach, tj.: centralnym, wojewódzkim i lokalnym (gmina, powiat). Najszerszy zakres zadań związanych z ochroną ludności jest realizowany na terenie gminy. Organem właściwym w sprawach zarządzania w tej jednostce samorządowej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do jego zadań w szczególności należą:
● kierowanie działaniami związanymi z monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy;
● realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego, w tym wykonywanie zaleceń do gminnego planu reagowania kryzysowego oraz opracowywanie i przedkładanie staroście do zatwierdzenia gminnego planu reagowania kryzysowego,
● zarządzanie, organizowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakresu reagowania na potencjalne zagrożenia;
● wykonywanie przedsięwzięć wynikających z planu operacyjnego funkcjonowania gmin i gmin o statusie miasta;
● przeciwdziałanie skutkom zdarzeń o charakterze terrorystycznym;
● realizacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej.
Organem pomocniczym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zapewnieniu wykonywania zadań zarządzania kryzysowego jest gminny zespół zarządzania kryzysowego. Zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami prawnymi wójt (burmistrz, prezydent miasta) zapewnia na obszarze gminy (miasta) realizację następujących zadań:
● pełnienie całodobowego dyżuru w celu zapewnienia przepływu informacji na potrzeby zarządzania kryzysowego,
● współdziałanie z centrami zarządzania kryzysowego organów administracji publicznej,
● nadzór nad funkcjonowaniem systemu wykrywania i alarmowania oraz systemu wczesnego ostrzegania,
● współpracę z podmiotami realizującymi monitoring środowiska,
● współdziałanie z podmiotami prowadzącymi akcje ratownicze, poszukiwawcze i humanitarne,
● realizację zadań stałego dyżuru na potrzeby podwyższenia gotowości obronnej kraju.



Wsparcie finansowe działań policji

Ustawodawca stworzył dość szerokie możliwości udzielania wsparcia finansowego dla działań policji ze strony jednostek samorządu. Mogą one uczestniczyć w pokrywaniu wydatków inwestycyjnych, modernizacyjnych lub remontowych oraz kosztów utrzymania i funkcjonowania jednostek organizacyjnych policji, a także zakupu niezbędnych do ich potrzeb towarów i usług. Na wniosek rady powiatu lub rady gminy liczba etatów policji w rewirach dzielnicowych i posterunkach policji na terenie powiatu lub gminy może ulec zwiększeniu ponad liczbę ustaloną przez komendanta głównego policji. Zwiększenie stanu osobowego w gminnych posterunkach, gdy władze samorządowe zapewnią pokrywanie kosztów utrzymania etatów policji przez okres co najmniej pięć lat, na warunkach określonych w porozumieniu zawartym między organem powiatu lub gminy a właściwym komendantem wojewódzkim Policji i zatwierdzonym przez komendanta głównego policji.
Organy stanowiące jednostek samorządu mogą przekazać, na warunkach określonych w porozumieniu zawartym między organem wykonawczym powiatu lub gminy a właściwym komendantem powiatowym (miejskim) policji, środki finansowe stanowiące dochody własne powiatu lub gminy, dla policji z przeznaczeniem na rekompensatę pieniężną za czas służby przekraczający wymiar normatywny, oraz nagrodę za osiągnięcia w służbie dla policjantów właściwych miejscowo komend powiatowych (miejskich) i komisariatów, którzy realizują zadania z zakresu służby prewencyjnej. Środki finansowe zasilają Fundusz Wsparcia Policji, który jest państwowym funduszem celowym składającym się z funduszy: centralnego, wojewódzkich i szkół policji. Środki pozyskane na mocy porozumienia zawartego z jednostką samorządu przez komendantów wojewódzkich lub komendanta sStołecznego policji albo podległych im komendantów powiatowych (miejskich, rejonowych) Policji są przychodami wojewódzkich funduszy.
Podstawy prawne działania samorządów
Gmina w sferze ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej działa w formach ustalonych przez ustawę, takich jak:
● możliwość rozstrzygania spraw z zakresu porządku publicznego w drodze referendum gminnego (art. 11 ust. 1 u.s.g.),
● ustalanie przez radę gminy kierunków działania wójta służących utrzymaniu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.),
● opracowanie przez wójta planu operacyjnego ochrony przed powodzią oraz ogłaszanie i odwoływanie pogotowia i alarmu przeciwpowodziowego (art. 31a u.s.g.),
● działania podejmowane przez wójta w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej (art. 31b ust. 2 u.s.g.),
● zarządzanie przez wójta, burmistrza i prezydenta miasta ewakuacji z obszarów bezpośrednio zagrożonych, jeżeli w inny sposób nie można usunąć bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub dla mienia (art. 31b ust. 1),
● preliminowanie w budżecie gminy kosztów na działalność porządkową (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.),
● podejmowanie decyzji o utworzeniu przedsiębiorstwa, którego działalność będzie mieć znaczenie dla spraw utrzymania porządku publicznego w gminie (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h u.s.g.),
● wydawanie indywidualnych decyzji administracyjnych przez organ wykonawczy gminy, co może dotyczyć również spraw mających na celu utrzymanie lub ochronę porządku publicznego (art. 39 u.s.g.),
● uchwalanie przez radę przepisów prawnych mających znaczenie dla wprowadzania i utrzymania stanu porządku publicznego, zwłaszcza w zakresie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.),
● powołanie związku komunalnego, zawarcie porozumienia międzygminnego lub stowarzyszenia gmin, jeżeli przez to sprawy porządku publicznego lub ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej miałyby być lepiej prowadzone lub zabezpieczane (art. 64, art. 74, art. 84 u.s.g.),
● wyposażenie i utrzymanie gminnego magazynu przeciwpowodziowego (art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.).
Zadania straży gminnej
Do zadań straży gminnych należą w szczególności sprawy związane z:
● ochroną spokoju i porządku w miejscach publicznych,
● czuwaniem nad porządkiem i kontrolą ruchu drogowego w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym,
● współdziałaniem z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli, pomocą w usuwaniu awarii technicznych i skutków klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń,
● zabezpieczaniem miejsca przestępstwa, katastrofy lub innego podobnego zdarzenia albo miejsc zagrożonych podobnym zdarzeniem przed dostępem osób postronnych lub zniszczeniem śladów i dowodów do momentu przybycia właściwych służb, a także ustaleniem – w miarę możliwości – świadków zdarzenia,
● ochroną obiektów komunalnych i urządzeń użyteczności publicznej,
● współdziałaniem z organizatorami i innymi służbami w ochronie porządku podczas zgromadzeń i imprez publicznych,
● doprowadzaniem osób nietrzeźwych do izby wytrzeźwień lub miejsca ich zamieszkania, jeżeli swoim zachowaniem dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym, znajdują się w okolicznościach zagrażających ich zdrowiu lub życiu albo zagrażają życiu i zdrowiu innych osób,
● informowaniem społeczności lokalnej o stanie i rodzajach zagrożeń, a także inicjowaniem i uczestnictwem w działaniach mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałaniem w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi,
● konwojowaniem dokumentów, przedmiotów wartościowych lub wartości pieniężnych na potrzeby gminy.
Podstawa prawna
Art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Art. 4 ust. 1 pkt 15 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).
Art. 14 ust. 1 pkt 14 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).
Ustawa z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. nr 89, poz. 590 z późn. zm.).