W orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych oraz sądów administracyjnych obserwujemy głębokie pęknięcie dotyczące zakresu działania jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza zaś gmin.
Problem dotyczy rozumienia art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 tej ustawy, szerzej zaś – statusu gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego w prawie publicznym. Zarówno intencje ustawodawcy, jak i brzmienie tekstu prawnego nie budzą wątpliwości. Zakres działania gminy oparty został na klauzuli generalnej – do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, zaś o ile w konkretnym przypadku nie ma jasności co do prawa, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. Inaczej natomiast – co warto tu podkreślić – sformułowano zakres działania powiatu, jeszcze inaczej – samorządu województwa. Nie ma więc żadnego ustawowego „katalogu” zadań własnych gminy, nie ma też katalogu usług użyteczności publicznej realizowanych przez gminę. Granicę stanowią dwie bariery: lokalny charakter potrzeby, którą trzeba zaspokoić oraz ewentualne wyraźne wykluczenie danej sprawy z zakresu działania gminy, poprzez zastrzeżenie jej do wyłącznej właściwości innego podmiotu.
Regulacja prawna jest jasna. Dlatego uważam, że problem nie ma charakteru prawnego, ma natomiast charakter prawniczy, czego skutki widać w orzecznictwie. Są takie środowiska, które uważają, że szeroki zakres odpowiedzialności gminy za sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym wywołuje bardzo pozytywne skutki w postaci większych szans, szybszego rozwoju gospodarczego czy zwiększenia konkurencji. Niestety są też tacy, którzy uważają – wbrew wyraźnym sformułowaniom Konstytucji, Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, samorządowych ustaw ustrojowych, ustawy o gospodarce komunalnej, ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – że samorządy trzeba trzymać na bardzo krótkim sznurku.
W moim przekonaniu doktryna krótkiego sznurka pochodzi wprost ze starego systemu rad narodowych. Ale ta formuła należy do przeszłości, dziś wszystko jest inaczej – i odwrotnie. Gmina wykonuje zadania własne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, jest więc odrębną osobą prawa publicznego o charakterze korporacyjnym, ma osobowość prawną i odrębny majątek.
Wiele organów nadzoru zagubiło w swoim orzecznictwie ważną myśl, obecną w doktrynie już od wielu dziesiątków lat i nigdy niekwestionowaną, że inna jest determinacja prawa dla działań władczych (imperium), inna zaś dla działalności niewładczej, w tym – administracji zarządczej, gdzie chodzi o wykorzystanie własnego majątku (dominium): tu wystarczy wskazać, że dane działanie mieści się w zakresie działania danego podmiotu. W sferze władczej zawsze poszukujemy szczegółowej podstawy prawnej.



Odrębna osobowość (podmiotowość) gminy w prawie publicznym powoduje, że jej odpowiedzialność przed mieszkańcami jest zupełna i skutkowa, i nie ma to bezpośredniego przełożenia na posiadane kompetencje lub ich brak. Prostego przykładu dostarcza codzienna sytuacja: na głównym placu w niedużej miejscowości krzyżuje się droga krajowa z drogą wojewódzką. Zarządcy tych dróg nie zadbali o odśnieżenie skrzyżowania. Burmistrz twierdzi, że to nie jego zadanie, i to prawda. Ale obywatela to nie obchodzi, bo stan głównego skrzyżowania w mieście stanowi z pewnością sprawę publiczną o znaczeniu lokalnym, niezależnie od tego, kto jest właścicielem i zarządcą tych dróg. Burmistrz odpowiada tu za rezultat. Jak się z tego obowiązku wywiąże, jest kwestią wtórną. Może dogadać się z zarządcami tych dróg, może doprowadzić do ich ukarania, sam wreszcie może odśnieżyć skrzyżowanie i obciążyć zarządców kosztami.
Ten przykład pokazuje, że nawet wyraźna kompetencja przypisana innemu organowi nie zawsze zwolni władzę lokalną z odpowiedzialności przed wspólnotą. Takich sytuacji są dziesiątki i różne mogą być rozwiązania. Ale – z punktu widzenia odrębnej podmiotowości gminy w prawie publicznym i jej odpowiedzialności przed mieszkańcami – wszystko sprowadza się do tego, że – zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. To wyraźny przepis prawny i ewentualne wyłączenie odpowiedzialności gminy w tym zakresie też musi być wyraźne. Wszystkie zawężające orzeczenia nadzorcze są z tą regułą sprzeczne, zwłaszcza te, które zawężają zakres działania gminy w drodze pokrętnej wykładni celowościowej (co ustawodawca miał na mysli). Tak sformułowane zadanie nie jest zdefiniowane przedmiotowo, lecz poprzez cel – wykaz spraw zawarty w zdaniu drugim art. 7 ust. 1 u.s.g. jest tylko przykładowy. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, iżby wyłączone z zakresu działania i odpowiedzialności gminy było bezpłatne dowożenie dzieci do szkoły, z odległości bliższej niż 3 km, budowa obiektów sportowych, stymulowanie przez władze lokalne remontów fasad prywatnych budynków w mieście, dofinansowanie komunikacji zbiorowej, inwestycje w infrastrukturę edukacyjną dla szkolnictwa wyższego itp., itd. Wszystko to należy do zadań publicznych o znaczeniu lokalnym, z zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty lub ze sfery lokalnej polityki rozwoju.
Gdyby miało być inaczej – niepotrzebna byłaby cała rewolucja ustrojowa po 1989 roku – rady narodowe nadal świetnie mogłyby pełnić swoją funkcję także i dzisiaj. Dlatego uważam, że gdyby miała wygrać doktryna krótkiego sznurka, to będzie to zwycięstwo starego systemu, i to wbrew wyraźnym przepisom prawnym. Okaże się, że w Polsce lokalnej nie rządzą mieszkańcy ani wybrani przez nich politycy, ale organy nadzoru. Zaś przede wszystkim Polska nie będzie w stanie wykorzystać wielkiej szansy na rozwój, jaka została nam dana.
Michał Kulesza
profesor z Uniwersytetu Warszawskiego, partner w Kancelarii Domański, Zakrzewski, Palinka