Zasadniczym celem procedury administracyjnej jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Dlatego organ administracji publicznej musi podjąć niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Naruszenie tej zasady spowodować może wadliwość postępowania administracyjnego.
Postępowanie wyjaśniające stanowi najistotniejszy etap postępowania administracyjnego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy ma decydujący wpływ na trafność podjętego rozstrzygnięcia. Zdarzyć się jednak może, że postępowanie to obarczone jest wadami stanowiącymi przesłankę do uchylenia decyzji. Chodzi najczęściej o nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w ogóle lub nieprzeprowadzenie go w znacznej części.

Wyjaśnienie stanu faktycznego

Postępowanie wyjaśniające (dowodowe) obejmuje całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym w celu wyjaśnienia zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy.
Organ wydający rozstrzygnięcie ma do czynienia najpierw ze stanem faktycznym przedstawionym przez stronę. Z natury rzeczy ma on charakter subiektywny. Dlatego w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ musi stwierdzić, jaki jest obiektywny stan zdarzeń. W tym celu organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.) oraz ocenić na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Swoje ustalenia musi wskazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 par. 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 grudnia 2009 r., I SA/Gd 638/09, Legalis).
Ponadto organ musi się kierować art. 7 k.p.a., który formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego nazwaną w literaturze zasadą prawdy obiektywnej. W myśl tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie może on wobec tego przyjąć postawy biernej, tj. oczekiwać na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie. Obowiązek organu polega na aktywnych czynnościach prowadzących do wyjaśnienia sprawy. Powinien on więc wykorzystać w sprawie wszystkie dowody znane mu z urzędu, przeprowadzić inne dowody na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem wszystkich legalnych źródeł dowodowych.



Wady postępowania

Jedną z wad procedury administracyjnej jest nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego. Wadliwość tego typu polega na tym, że organ I instancji, mimo iż nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich uzyskania. Organ odwoławczy nie może konwalidować postępowania pierwszoinstancyjnego, dokonując rozpoznania sprawy we własnym zakresie, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ administracyjny skutkuje nieustaleniem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.
Odzwierciedleniem czynności w postępowaniu wyjaśniającym stanowią akta sprawy. Pozwalają one ocenić jego zakres.
Kolejną wadą tego postępowania może być bowiem nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W takiej sytuacji postępowanie rozpoznawcze w I instancji wymaga uzupełnienia, ponieważ nie zostały ustalone wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne albo dowody przeprowadzone przez organ pierwszoinstancyjny nie dają podstawy do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione.

Ponowne rozpoznanie sprawy

Wniesienie odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na organ II instancji. Organ odwoławczy jest w szczególności obowiązany, tak jak organ I instancji, dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy.
Organ odwoławczy nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Ocenia on całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, zwłaszcza zaś materiał dowodowy zebrany i zanalizowany przez ten organ. Jeżeli stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić w całości lub w znacznej części kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 par. 2 k.p.a.).



Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W innym przypadku naruszyłby on zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. W sytuacji zatem zastosowania przepisu art. 138 par. 2 k.p.a., organ odwoławczy winien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy, stosując przepis art. 138 par. 2 k.p.a., powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nadto wyjaśnić, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 28 stycznia 2009 r., I OSK 218/08 i z 17 lutego 2009 r., II OSK 203/08, Legalis).
Przykład: Brak należytego uzasadnienia decyzji kasatoryjnej
Prezydent miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Od powyższej decyzji odwołał się właściciel działki sąsiadującej z tą, na której miała być przeprowadzona inwestycja. Wojewoda uchylił decyzję prezydenta, wskazując m.in., że niezawiadomione zostały wszystkie strony postępowania oraz że nie sprawdzone zostały wszystkie dokumenty wymagane do uzyskania zezwolenia na budowę. Skargę złożył inwestor. WSA uchylił decyzję organu II instancji, gdyż nie posiadała ona wytycznych, co organ I instancji powinien wyjaśnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2009 r., VII SA/Wa 936/08, Legali.
Przykład: Przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego
Starosta ustalił dla Mirosława. K. należność za wyłączenie z produkcji użytków rolnych niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Od tej decyzji odwołał się Mirosław K. Samorządowe kolegium odwoławcze uchyliło decyzję, wskazując m.in. w uzasadnieniu, że organ I instancji nie wyjaśnił, jakim dowodom dał wiarę, a którym wiarygodności odmówił. Ponadto wskazał, że istnieją wątpliwości co do powierzchni gruntów (w aktach znajdują się dwie rozbieżne opinie rzeczoznawców). Na decyzję tę została złożona skarga do sądu. WSA uchylił decyzję SKO i stwierdził, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2009 r., VIII SA/Wa 475/08, Legali.
Podstawa prawna
Art. 7, art. 15, art. 136, art. 138 par. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.).