Na prawodawcy, w tym również gminnym, ciąży obowiązek starannego uwzględniania, za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku.
STAN FAKTYCZNY
Uchwałą z 26 kwietnia 2006 r. nr 413/LXIV/06 Rada Miejska w Łomży ustanowiła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta. Akt ten zawierał rozdział zatytułowany jako wymagania utrzymania zwierząt domowych na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W paragrafie 22 wypełniającym cały rozdział X wprowadzono całkowity zakaz chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenie osiedli domów wielorodzinnych oraz jednorodzinnych o zabudowie zwartej, na działkach o powierzchni do 1 tys. mkw. Zakaz ten nie dotyczy gospodarstw rolnych i utrzymywania zwierząt gospodarskich wyłącznie na potrzeby własne, pod warunkiem że nie sprawi to uciążliwości i będzie prowadzone z zachowaniem określonych regulaminem wymagań.
Uchwałą z 15 lipca 2009 r. nr 339/XLVII/09 rada miejska dokonała zmiany własnej uchwały z 26 kwietnia 2006 r. Przede wszystkim zmienił się tytuł rozdziału X regulaminu, który otrzymał brzmienie – wymagania dotyczące utrzymania zwierząt domowych i zwierząt gospodarskich. Wprowadzono również nowe brzmienie par. 22 uchwały z 2006 r. Zgodnie z nim obowiązywał całkowity zakaz chowu i utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Równocześnie ograniczono hodowlę takich zwierząt na terenach niewyłączonych z produkcji rolniczej do wielkości określonej w uchwale nowelizującej i zasadach tam określonych. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Łomża. W ocenie organu nadzoru treść uchwały zmieniającej narusza regulację art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 ze zm.) i zawiera przepisy, których interpretacja budzi wątpliwości. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła do sądu administracyjnego Rada Miejska Łomży.



Z UZASADNIENIA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. W ocenie sądu sprawowanie nadzoru polega na sprawdzaniu działalności podmiotu nadzorowanego połączonym z możliwością korygowania stwierdzonej nieprawidłowości. Oznacza to kompetencję władczego wkraczania właściwego organu nadrzędnego w działalność podmiotu nadzorowanego. Jak podkreślili sędziowie, sposób realizacji uprawnień nadzorczych wobec gminy określa m.in. art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który przewiduje możliwość: stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy są sprzeczne z prawem bądź wskazania przez organ nadzoru, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa w przypadku, gdy naruszenie jest nieistotne. W ocenie WSA ustawowe granice przedmiotu regulaminu określa art. 4 ust. 2 pkt 1–8, przy czym z treści tego przepisu wynika, że zawarte w nim wyliczenie jest wyczerpujące. W konsekwencji, rada gminy nie może zamieścić w kontrolowanym regulaminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień nim określonych. Takie postępowanie stanowi bowiem przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i narusza zasady prawidłowej legislacji zawarte w załączniku do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz. 908).
Równocześnie w ocenie sądu technika prawodawcza zastosowana przez radnych nie spełnia wymogów prawidłowej legislacji, bowiem powoduje powstanie wątpliwości, co do wzajemnego stosunku uregulowanych w różnych rozdziałach zasad utrzymywania zwierząt domowych. Zdaniem składu orzekającego należy także zwrócić uwagę na zmiany stanu prawnego pomiędzy uchwaleniem regulaminu 26 kwietnia 2006 r. a sporną zmianą z 15 lipca 2009 r. Dokonując zmiany uchwały, rada powinna tak dostosować swoją regulację prawa miejscowego, aby uwzględniała stan prawny powszechnie obowiązujący. W tym celu należało w zmienionej uchwale zawrzeć przepisy przejściowe. Wymaga tego zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wyprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji). Ma ona szczególne znaczenie w sytuacji następujących po sobie zmian prawa. Wówczas na prawodawcy, w tym również gminnym, ciąży obowiązek starannego uwzględniania, za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku.
Wyrok WSA w Białymstoku z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 627/09