Z naszych badań wynika, iż praktycznie PPP w Polsce nie działa. Niemal wszyscy respondenci – bo aż 94 proc. – przyznają, że nigdy nie korzystali z modelu współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego przy realizacji samorządowych projektów inwestycyjnych. Dotyczy to zarówno poprzednio obowiązującej ustawy, jak i tej obecnej.
Dlaczego aż 94 proc. badanych kierowników referatów, zajmujących się inwestycjami w urzędach miejskich, wojewódzkich, marszałkowskich oraz starostwach powiatowych, przyznało, że nigdy nie korzystało z modelu współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego przy realizacji samorządowych projektów inwestycyjnych?
Zgodnie z przeprowadzonymi badaniami wśród przeszkód do stosowania partnerstwa publiczno-prywatnego badani wskazywali przede wszystkim na skomplikowane procedury, ale także brak wiedzy w zakresie możliwości wykorzystania PPP. Kolejną przeszkodą jest brak wykwalifikowanej kadry w samorządach, mogącej dobrze i sprawnie przeprowadzić taką procedurę, ale również niewielkie zainteresowanie podmiotów prywatnych. Urzędnicy obawiają się, że współpracując z przedsiębiorcami, mogą być podejrzani o korupcję.
Czy jest szansa, że znowelizowane przepisy zachęcą gminy do korzystania z PPP?
Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno- -prywatnym, w stosunku do poprzedniej uchylonej, zrezygnowała z wielu nadmiernych formalności oraz z takich regulacji, które mogły rodzić problemy w praktyce i być różnie interpretowane przez podmioty stosujące prawo, jak np. niejasne i niezrozumiałe definicje. Istotna jest zatem m.in. rezygnacja z obowiązku przeprowadzania przez podmioty publiczne kosztownych analiz w zakresie PPP, uproszczenie formuły wyboru partnera prywatnego, niebudząca wątpliwości formuła o możliwości wykorzystania środków unijnych przy PPP. Moim zdaniem nowe rozwiązania dały swobodę we współpracy podmiotów publicznych z podmiotami prywatnymi, określając jedynie ramy tej współpracy.
Szczegóły w ramach swobody umów mają określać same strony. Oczywiście nie oznacza to pełnej dowolności, gdyż jedną ze stron jest podmiot publiczny, zarządzający publicznymi pieniędzmi, który zobowiązany jest do racjonalnego wydawania środków. W nowej ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym kierowano się dążeniem do wyeliminowania zbędnych obciążeń administracyjnych oraz likwidacji nadmiernych ograniczeń, co do przedmiotu i treści umowy o PPP. Nowa ustawa o PPP otrzymała zatem charakter ramowy. W związku z tym partnerzy otrzymali większą swobodę w kształtowaniu partnerstwa. Nowa ustawa o PPP pozwala na elastyczne kształtowanie partnerstwa, odsyłając jedynie do obowiązującego systemu prawnego, dobrych praktyk, wzorców, bez nakładania szczególnych obowiązków.
Nowa ustawa o PPP nie narzuca przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego oraz nie ogranicza partnerstwa do realizacji jedynie zadania publicznego. W nowej ustawie o PPP zrezygnowano z przepisu zawierającego szczegółowy wykaz tego, co powinna zawierać umowa o PPP. Przepisy określają, iż poza podstawowymi zobowiązaniami, wskazanymi powyżej, umowa o PPP powinna określać skutki nienależytego wykonania i niewykonania zobowiązania, w szczególności kary umowne lub obniżenie wynagrodzenia. Moim zdaniem te zmiany i uproszczenia powinny zachęcić do korzystania z PPP przy realizacji przedsięwzięć przez jednostki samorządu terytorialnego.
Jakie korzyści dla samorządów niesie za sobą realizowanie inwestycji publicznych w ramach PPP?
Partnerstwo publiczno-prywatne daje możliwości zwiększenia środków finansowych dla realizacji inwestycji przez podmioty publiczne bez obciążania budżetów, wykorzystania w jak najlepszy sposób sektora prywatnego, co w rezultacie może się przyczynić do zwiększenia tempa rozwoju infrastrukturalnego, stworzenia możliwości świadczenia nowych dla społeczeństwa usług lub poprawy jakości usług dotychczasowych. Efektem projektów realizowanych w PPP powinny być przede wszystkim niższe koszty realizacji przedsięwzięć po stronie publicznej, wyższa efektywność i elastyczność działań.
Niewątpliwą zaletą jest również to, że sektor publiczny posiada pełną kontrolę nad kosztami i nakładami inwestycyjnymi oraz jakością zamówionych usług lub wytworzonej infrastruktury. PPP daje szansę na zwiększenie strumienia kapitału, który zostanie przeznaczony na inwestycje w sferze usług publicznych poprzez pozyskanie kapitału prywatnego. Ta forma realizacji inwestycji umożliwia także wykonywanie projektów przy ograniczonej dostępności kapitału publicznego, ponieważ jego istotą jest zdolność pozyskiwania środków kapitałowych z sektora prywatnego. PPP zwiększa także szanse na lepszą jakość usług, bo wiele działań można podjąć w sposób bardziej efektywny przy zastosowaniu dyscypliny zarządzania i kompetencji sektora prywatnego. Zaletą przedsięwzięć realizowanych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego jest to, iż podmiot publiczny skupia swoją uwagę na produkcie końcowym, a nie jest zobowiązany dbać i angażować się na wkładzie (nakładzie) i kolejnych etapach realizowanego przedsięwzięcia, jak ma to miejsce w przypadku tradycyjnego modelu realizowanego w ramach udzielania zamówień publicznych.
Samorządy dużo chętniej korzystają z przepisów ustawy o koncesjach na roboty budowlane lub usługi. Dlaczego tak się dzieje?
Wiele rozwiązań zawartych w ustawie o koncesjach jest już znanych, bo opierają się na trybie i założeniach przepisów prawa zamówień publicznych, które funkcjonują, oczywiście będąc wielokrotnie zmienianymi od 1994 roku. To może zatem powodować, iż zarówno podmioty publiczne, jak i przedsiębiorcy nie obawiają się wchodzić w materię, która jest już znana poprzez wspomniane zamówienia. Do tego przy koncesjach przepisy o wyborze uległy znacznemu odformalizowaniu, rozszerzyły zakres pojęcia najkorzystniejsza oferta, kładąc nacisk przede wszystkim na takie aspekty, jak: czas trwania koncesji, jakość wykonania, wartość techniczna, właściwości funkcjonalne, estetyczne, aspekty środowiskowe itp. Zatem podmiot publiczny, dokonując wyboru oferenta, może skupić się przede wszystkim na aspektach merytorycznych, a nie tylko finansowych dotyczących ceny, jak to funkcjonuje w klasycznych zamówieniach publicznych, gdzie liczy się przede wszystkim cena, a nie jakość. Taka konstrukcja przepisów, moim zdaniem, może także powodować liczniejsze zainteresowanie postępowaniem koncesyjnym zarówno wśród podmiotów publicznych, jak i prywatnych.
Czy z punktu widzenia samorządów korzystniej jest realizować inwestycje w ramach PPP, czy w ramach ustawy o koncesjach na roboty budowlane lub usługi?
To zależy oczywiście od rodzaju przedsięwzięcia, jakie podmiot publiczny zamierza realizować. Ustawa o PPP dotyczy złożonych, silnych związków podmiotu publicznego i partnera prywatnego – rzeczywistego wspólnego wykonywania zadania, powierzenie partnerowi prywatnemu pieczy nad składnikiem majątkowym. Tymczasem ustawa o koncesjach na roboty budowlane lub usługi to regulacje służące zawieraniu umów, w których w zamian za określone świadczenia, sektor publiczny upoważnia do pobierania pożytków (koncesja). Nieprzypadkowo – na gruncie prawa wspólnotowego – koncesja to rodzaj zamówienia publicznego, który tylko tym różni się od zamówień publicznych, że zamiast zapłaty ceny wynagrodzeniem koncesjonariusza jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu koncesji, albo to prawo uzyskuje wraz z zapłatą pewnej sumy pieniężnej.
Czy w trakcie obowiązywania nowych przepisów ujawniły się już ich niedociągnięcia, które wymagają szybkiej nowelizacji?
Moim zdaniem jest jeszcze za wcześnie, aby oceniać, czy nowa ustawa o PPP się sprawdzi. Ustawa musi zadziałać w praktyce, aby ocenić jej ewentualne mankamenty lub niedociągnięcia. W mojej ocenie podmiot publiczny i prywatny otrzymały instrumenty, dzięki którym może być budowane partnerstwo publiczno-prywatne z pożytkiem dla jednych i drugich. Czy zaistnieje konieczność nowelizacji, to może pokazać praktyka w stosowaniu konkretnych przepisów.
PODSTAWA PRAWNA
● Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100).
● Ustawa z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 101 z późn. zm.).