Organy nadzoru nad samorządem terytorialnym sprawują kontrolę przestrzegania przez gminę praworządności. W razie stwierdzenia, że uchwała lub zarządzenie jest sprzeczne z prawem, organ ten wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze, które pozbawia je mocy obowiązującej.
Działalność uchwałodawcza organów gminy podlega nadzorowi ze strony właściwych organów państwowych w ramach ogólnego nadzoru wyznaczonego przez przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Przez pojęcie nadzór uważa się określone procedury dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności podmiotu nadzorowanego.

Organy nadzoru

Zgodnie z art. 86 organami nadzoru są prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa.
W zakresie ustalenia właściwości rzeczowej należy wskazać, że w literaturze dominuje pogląd, iż najszerszy przedmiotowo zakres kompetencji ustawodawca ustalił dla wojewody. Dlatego wojewoda określany jest często mianem organu nadzoru ogólnego. Pozostałe zaś organy nadzoru określa się jako organy nadzoru wyspecjalizowanego. Uznaje się więc, że jeżeli ustawodawca nie określił właściwego organu nadzoru, to jest nim organ nadzoru ogólnego.
Do właściwości regionalnej izby obrachunkowej należą sprawy finansowe. Interpretacji tego pojęcia należy dokonywać przy uwzględnieniu art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, który stanowi, iż regionalna izba obrachunkowa bada uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: procedury uchwalania budżetu i jego zmian, budżetu i jego zmian, zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek, zasad i zakresu przyznawania dotacji, podatków i opłat lokalnych oraz absolutorium.

Nieważność uchwały

Zastosowanie tego środka nadzorczego przewidziane zostało w art. 91 ustawy. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skutek ten zachodzi z mocy prawa. Rozstrzygnięcie organu nadzoru w tym zakresie ma jedynie charakter deklaratoryjny (stwierdzający). Wydanie tego orzeczenia poprzedzone jest postępowaniem nadzorczym. W postępowaniu tym w sposób odpowiedni stosuje się kodeks postępowania administracyjnego. Organ nadzoru nie wszczyna tej procedury w stosunku do wszystkich przedkładanych mu uchwał, lecz jedynie do tych, które budzą jego wątpliwości co do zgodności z prawem. Przesłanką wydania omawianego rozstrzygnięcia jest istotne naruszenie prawa.
Ustawa o samorządzie gminnym nie dokonuje klasyfikacji naruszeń prawa na istotne i nieistotne. Oceny takiej dokonuje – jednostronnie – organ nadzoru.
Za istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały (zarządzenia) organu samorządu, przyjmuje się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję lub podstawy prawnej do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię oraz przepisów regulujących tryb podejmowania uchwał.
Za nieistotne naruszenia prawa uważa się m.in. niewłaściwe oznaczenie uchwały, błędną nazwę, powołanie niewłaściwej podstawy prawnej, jeśli istnieje podstawa właściwa, a także takie naruszenie prawa, które nie ma wpływu na zakres praw przysługujących danemu podmiotowi (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 21 października 2002 r., OPS 9/2002, LexPolonica nr 357798). W tym przypadku organ nadzorczy nie stwierdza nieważności uchwały, tylko ogranicza się do wskazania, że wydana ona została z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy).



Różnica pomiędzy stwierdzeniem nieważności a wskazaniem nieistotnego naruszenia prawa polega na tym, że na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały, pozbawiając ją mocy obowiązującej. W przypadku zaś wskazania nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie orzeka o mocy obowiązującej uchwały, a jedynie wskazuje na uchybienia, które nie mają żadnej mocy w zakresie jej obowiązywania w obrocie prawnym. Jest to zatem wyłącznie środek działania organu nadzoru, niemający charakteru władczego, a jedynie znaczenie dla prawidłowości postępowania w przyszłych działaniach. Nie mając mocy wiążącej organu samorządu terytorialnego, nie wpływa na ocenę prawidłowości przyszłych działań. Nie może być podstawą do podjęcia przez organ nadzoru, na podstawie niewykonania wskazania nieistotnego naruszenia prawa, rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały (postanowienie NSA – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 16 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2151/2000, OSP 2003/10/134). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po tym terminie traci taką kompetencję, może jedynie zaskarżyć ją do sądu administracyjnego.
Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w wymaganym terminie albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu siedmiu dni od ich podjęcia. Natomiast akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu powyższych terminów, a istnieją przestanki stwierdzenia nieważności, o ich niezgodności z prawem orzeka sąd administracyjny.

Wstrzymanie wykonania

Wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, organ nadzoru może wstrzymać jej wykonanie (art. 91 ust. 2 ustawy). W sytuacji gdy organ nadzorujący przekroczył ustawowy termin, o jej nieważności będzie orzekał sąd administracyjny. W tym przypadku do niego też będzie należała kompetencja wydania odpowiedniego postanowienia.
Wskazać należy, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Środki nadzorcze
Do środków nadzoru administracyjnego zaliczyć należy:
● stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy,
● wstrzymanie wykonanie uchwały,
● skarga do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy,
● orzeczenie o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa lub o niezgodności z prawem,
● rozstrzygnięcie sprawy za organ samorządowy.
Podstawa prawna
Ustawa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).