Jutro na wniosek premiera, Trybunał Konstytucyjny podejmie próbę rozgraniczenia kompetencji Rady Ministrów i prezydenta w sferze polityki zagranicznej. Na orzeczenie TK oczekują wszyscy uczestnicy życia publicznego. Wielu z nich ma nadzieję, że zamknie ono raz na zawsze spory kompetencyjne między szefem rządu a głową państwa.

Wniosek premiera dotyczy tylko pewnego wycinka polityki zagranicznej, tj. określenia urzedu władnego do określania składu delegacji na posiedzenia Rady Europejskiej oraz prezentowania w tym gremium stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek został skonstruowany na kanwie konkretnego stanu faktycznego: kiedy to prezydent wziął udział w posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 15-16 października 2008 r. wbrew stanowisku premiera. Sentencja orzeczenia TK będzie zatem dotyczyła w zasadzie tylko tej kwestii.

Wyrzut

Trudno zatem wymagać od TK, aby przy okazji rozpatrywania tej sprawy dał receptę na wszelkie mankamenty w relacjach między premierem a prezydentem.

Kompetencje prezydenta

Jednakże wypowiedź Trybunału może być kamieniem milowym dla rozumienia relacji pomiędzy prezydentem a Radą Ministrów. Stałoby się tak, gdyby Trybunał dokonał sądowej wykładni dwóch zupełnie kluczowych przepisów konstytucyjnych: art. 126 oraz 146, które wyznaczają pozycję ustrojową obydwu organów. Dodać wypada, że treść tych przepisów oraz ich znaczenie prawne nie budzi większych sporów w nauce prawa.

Artykuł 126 (określający m. in. prezydenta jako najwyższego przedstawiciela państwa) zgodnie jest bowiem uznawany w doktrynie prawa jako zawierający jedynie charakterystykę ustrojową prezydenta oraz wskazanie jego zadań. Natomiast nie tworzy on dla prezydenta żadnych kompetencji. Jego znaczenie polega na określeniu celów, którym ma służyć skorzystanie przez prezydenta z jakiegokolwiek uprawnienia przyznanego mu w innych artykułach konstytucji. Do tych kompetencji nie należy prowadzenie ani wewnętrznej, ani zewnętrznej polityki państwa, zastrzeżone w art. 146 wyłącznie dla Rady Ministrów.

Przesadna wiara w moc prawa

Zabranie głosu przez Trybunał w tym zakresie być może podważy regularnie ponawiane postulaty, ażeby dokonać zmian w systemie rządów ustanowionych w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku. Dotyczy to zwłaszcza relacji pomiędzy prezydentem a rządem. Wielu zwolenników zmian cechuje przesadna wiara w moc regulacji prawnej. Niektórzy idą dalej i żonglują gotowymi receptami rozwiązania problemów praktyki ustrojowej. Recepty te zaklęte są w hasła: „system rządów kanclerskich”, „system prezydencki”, „system parlamentarny”.

Ale przecież modele systemu rządów (kanclerski, półprezydencki, parlamentarny) to jedynie twory teoretyków ustroju. Zatem szarżowanie gotowymi hasłami jest mało przydatne. W Polsce obowiązuje zracjonalizowany system parlamentarny z elementami systemu prezydenckiego.

Rezygnacja z wyborów powszechnych

Konsekwentne zrealizowanie koncepcji rządów kanclerskich (co jest częstym postulatem), wymaga co najmniej zrezygnowania z instytucji powszechnych wyborów prezydenta. Wydaje się, że właśnie ten element rozbija spójność przyjętego obecnie systemu rządów, gdyż legitymowany w powszechnych wyborach prezydent z trudem „mieści się” w skąpym gorsecie kompetencji konstytucyjnych. Konstytucja wprawdzie szczodrze wyposaża go w funkcje ustrojowe, nie tylko klasycznej głowy państwa, ale także arbitra politycznego (gwaranta ciągłości władzy, strażnika konstytucji, suwerenności, bezpieczeństwa państwa), jednak nie znajdują one pokrycia w konkretnych uprawnieniach.



Nie wydaje się, żeby w świadomości publicznej, jak tez wśród elit politycznych istniała gotowość do rezygnacji z instytucji powszechnych wyborów prezydenta. To zrozumiałe – wszak stanowi ona jedną z głównych zdobyczy transformacji ustrojowej po roku 1989. Poza tym trzeba chyba uznać, że odpowiada ona „psychice narodowej” (który to element słusznie doceniał przedwojenny konstytucjonalista prof. Wacław Komarnicki).

Kierunki korekty systemu

Zatem – z teoretycznego punktu widzenia - jedynym kierunkiem konstytucyjnej korekty systemu rządów jest rozszerzenie uprawnień prezydenta w kierunku ustanowienia systemu półprezydenckiego, znanego z V Republiki Francuskiej. Trzeba jednak pamiętać, że nawet w tym systemie prezydent respektuje wolę wrogiej sobie większości parlamentarnej, jeżeli ma ona aktualniejszą od niego legitymację wyborczą (tj. została wybrana później niż głowa państwa).

Być może więc wiarę w moc regulacji prawnych należy zastąpić wiarą w rozsądek polityków. Rozsądnym politykom bowiem konstytucja stwarza dostateczne możliwości skutecznego i zgodnego działania.

Jeżeli jednak doszłoby do wdrożenia prac nad nowelizacją konstytucji, to warto rozważyć wyposażenie premiera w prawo wnioskowania do prezydenta o rozwiązanie parlamentu w sytuacji, gdy sejm odrzuci wniosek premiera o udzielenie rządowi wotum zaufania. Decyzja prezydenta o rozwiązaniu powinna być fakultatywna i poddana kontrasygnacie premiera.

Co zmienić w konstytucji

W ten sposób szef rządu miałby instrument, aby na bieżąco dyscyplinować większość w izbach. W szczególności mógłby on swój wniosek o wotum zaufania związać z każdym przedłożeniem rządowym, które uznałby za istotne dla realizowania polityki rządu.

Przedmiotem debaty publicznej winna być także propozycja, żeby akt prezydenta o rozwiązaniu parlamentu poddać kontroli Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z konstytucją. Doświadczenie III RP uczy bowiem, że stosowanie przez głowę państwa choćby samej groźby użycia tego środka może wzbudzać kontrowersje konstytucyjne.

Wskazane tutaj rozwiązania pełnią pożyteczną rolę w ustroju Niemiec. W szczególności, każdy członek Bundestagu ma prawo zaskarżyć akt prezydenta o rozwiązaniu parlamentu do Związkowego Trybunału Konstytucyjnego. Niezgodny z konstytucją akt prezydenta narusza bowiem status prawny posłów, których mandaty powinny trwać co do zasady pełną kadencję. W tym trybie ZTK wydał dwa orzeczenia (w 1983 oraz 2005 r.).

Tomasz Włodek
autor jest konstytucjonalistą, doktorem nauk prawnych
Tomasz Włodek jest konstytucjonalistą, doktorem nauk prawnych. Foto: GP / DGP