Rozmawiamy z mec. Tomaszem Zalasińskim, współautorem Barometru Legislacyjnego przygotowanego przez Kancelarię Domański Zakrzewski Palinka - Rząd wywiązuje się ze swoich obietnic w 40 procentach - tak wskazuje barometr legislacyjny. Najsprawniejszymi resortami są ministerstwo spraw wewnętrznych i resort pracy.

- W poprzednim barometrze legislacyjnym rząd okazał się bardzo skuteczny. Stosunek uchwalonych ustaw do zapowiedzianych planów wynosił 40 procent. Poprzedni rząd osiągał wyniki gorsze – 20-30 proc. Jak wypada barometr na drugie półrocze 2008 roku?

- Podobnie. Rząd przyjął około 40 procent projektów ustaw zadeklarowanych w programie legislacyjnym. Przewidział przyjęcie 175 ustaw, z czego do końca roku udało mu się przyjąć 71 z nich. Część z tych ustaw była przewidziana w poprzednim programie legislacyjnym. Gdyby ich nie liczyć i wziąć pod uwagę wyłącznie nowe inicjatywy, to oznaczałoby to, że rząd przyjął 54 ze 130 projektów, co daje wynik ok. 42 procent skuteczności.

- Czy stawianie na ilość jest właściwym kryterium?

- Ilość nie jest wartością samą w sobie i jako taka nie powinna stanowić wyłącznego kryterium oceny jakości pracy ani rządu, ani parlamentu. Poza tym w naszej analizie wcale nie chodzi o ilość projektów, lecz o stopień wywiązywania się rządu ze swoich obietnic. W działalności legislacyjnej najistotniejsze znaczenie ma bowiem dwie wartości: jakość projektów aktów normatywnych i przewidywalność działań organów władzy publicznej. Barometr Legislacyjny jest przede wszystkim instrumentem kontroli przewidywalności pracy legislacyjnej Rady Ministrów. Takie działania w społeczeństwie obywatelskim są, a przynajmniej powinny być, czymś naturalnym i oczywistym. Stanowią one instrument dyscyplinujący rząd i poszczególnych ministrów oraz są źródłem cennych informacji dla obywateli.

- Które z przyjętych ustaw – zdaniem Pana – były najbardziej znaczące dla gospodarki w dobie kryzysu?

- O tym które z nich okażą się najbardziej znaczące w dobie kryzysu przekonamy się później. W tej chwili można co najwyżej wskazać ustawy, które mogą przynieść korzystne skutki gospodarcze w przyszłości. W mojej ocenie jedną z nich jest nowa ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawidłowo funkcjonujące partnerstwo publiczno-prywatne, w szczególności na poziomie samorządu terytorialnego, może przyczynić się do wzmożenia aktywności gospodarczej.

- Jakie inne akty miały znaczenie dla systemu prawa w Polsce?

- Za szczególnie istotną uznałbym nowelizację ustawy o Radzie Ministrów. W sposób bezpośredni wpływa ona bowiem na sam proces tworzenia prawa. Ustawa ta stanowi realizację od dawna zgłaszanych (np. w Raporcie o stanie prawa opracowanym w 2005 r. przez Radę Legislacyjną) postulatów centralizacji procesu tworzenia prawa na etapie rządowym oraz ograniczenia jego nadmiernej i szkodliwej resortowości. W założeniu ustawa ta ma ujednolicić proces opracowywania rządowych projektów ustaw, a jako podmiot za to odpowiedzialny wskazuje Rządowe Centrum Legislacji. Moim zdaniem jest to zmiana idąca w dobrym kierunku.

- Zgadzam się pod warunkiem, że Centrum Legislacyjne zatrudni wykwalifikowanych legislatorów z doświadczeniem, nie zaś świeżo upieczonych absolwentów prawa.

- Oczywiście, praca legislatora wymaga wiedzy i doświadczenia. Chciałbym jednak zwrócić uwagę, że pewne korzystne zmiany w pracy RCL już są widoczne. Mam na myśli kwestię wykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W Polsce od dawna istnieje z tym problem i toczy się debata na temat tego, który organ władzy publicznej powinien inicjować projekty ustaw wykonujących orzeczenia TK. Analiza prac legislacyjnych rządu w 2008 r. wskazuje, że obowiązek ten skutecznie przejęło RCL.



- Jakie inne ustawy zasługują na zauważenie?

- To zależy pod jakim kątem chcielibyśmy je analizować. W Barometrze Legislacyjnym wyodrębniliśmy katalog projektów szczególnie istotnych w opinii rządu, biorąc za podstawę wypowiedzi członków Rady Ministrów. Do projektów tych należy zaliczyć: projekt ustawy o emeryturach pomostowych, projekt ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz pakiet projektów ustaw dotyczących przebudowy systemu finansowania nauki.

- Które ministerstwo pracuje najsprawniej i wykonuje terminowo swe plany?

- W ramach prowadzonych badań oceniliśmy oczywiście między innymi pracę poszczególnych resortów. Najsprawniejszymi resortami w II półroczu 2008 r. były Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwo Infrastruktury, Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

- O czym świadczy uchwalanie ustaw, które znajdują się poza planem legislacyjnym?

- Program prac legislacyjnych Rady Ministrów nie jest katalogiem zamkniętym. Rząd może przyjąć ustawę, która nie jest w nim przewidziana. Powinno to jednak następować w sytuacjach wyjątkowych, gdy pojawia się pilna potrzeba zmiany prawa, której nie można było przewidzieć wcześniej. Niestety w praktyce rząd bardzo często przyjmuje ustawy pozaplanowe. I tak w I półroczu 2008 r. przyjęto 50 ustaw pozaplanowych, w II półroczu było ich 59. Większość z nich można było przewidzieć. Tym samym nieuwzględnienie ich w programie prac rządu świadczy o niskiej skuteczności procesu planowania legislacyjnego.

- Które ustawy były pozaplanowe?

- Największa ilość ustaw pozaplanowych to tzw. ustawy ratyfikacyjne. Poza nimi w ten sposób niestety przyjmowane są jednak także np. nowelizacje kodeksów (9 w II połowie 2008 r.), Ordynacji podatkowej, ustaw o charakterze systemowym lub ustrojowym (nowelizacja ustawy o KRS, prawa o ustroju sądów powszechnych, czy nawet przywoływanej już ustawy o Radzie Ministrów).

- Jak Pan ocenia przyjmowanie ustaw tą boczną furtką, z pominięciem konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych?

- Konsultowanie projektów aktów normatywnych jest ważnym elementem procesu tworzenia prawa. Sprzyja on poprawie jego jakości i prawidłowej ocenie skutków. Dlatego omijanie konsultacji i stosowanie „drogi na skróty” np. poprzez inicjatywę poselską posłów koalicji rządowej, należy ocenić krytycznie. Szczególnie negatywne skutki ma pomijanie konsultacji społecznych aktów normatywnych, gdyż narusza to zasadę zaufania obywateli do państwa i nie mieści się w standardach społeczeństwa obywatelskiego, a sam proces tworzenia prawa czyni mniej transparentnym.

Czym jest BAROMETR LEGISLACYJNY?
Jest to monitoring wykonywania programów prac legislacyjnych Rady Ministrów odnoszących się do projektów ustaw. Barometr wykonywany jest w ramach Programu Sprawne Państwo prowadzonego przez kancelarię Ernst&Young przy współpracy kancelarii Domański Zarzewski Palinka