Niektórym się wydaje, że praworządność to najwyżej kluczyk otwierający unijną skarbonkę z pieniędzmi. Ale to znacznie więcej: to przynależność do cywilizacji, w której wolność jednostki stoi wyżej niż widzimisię rządu
Pierwsze skojarzenie, gdy słyszycie o „rządach prawa”? Spór PiS kontra Bruksela?
Moje to wybuch w bejruckim porcie 4 sierpnia tego roku. Z mocą 7 proc. bomby atomowej zrzuconej na Hiroszimę eksplodował skład saletry amonowej, zabijając 204 osoby, raniąc ponad 7,5 tys. i pozbawiając dachu nad głową kolejne 300 tys. Trudno zapomnieć obrazy, które obiegły wtedy social media: gruzy, ciała, pył. Jedna z teorii mówi, że przyczyną bezpośrednią wybuchu było zaprószenie ognia przy spawaniu drzwi w magazynie. Ale przyczyną pierwotną, tą najważniejszą, były właśnie rządy prawa, a dokładniej ich brak. W latach 2014–2017 służby celne sześciokrotnie alarmowały odpowiedzialnych za nadzór portu urzędników, że składowany tam ładunek saletry stanowi poważne niebezpieczeństwo. Za każdym razem były ignorowane. Liban od lat przeżerają korupcja i bezprawie, które przekładają się na słabe instytucje i złe zarządzanie. Cóż mogły obchodzić bezkarnych urzędników wątpliwości szeregowego celnika?
Jak widać, pojęcie braku rządów prawa może brzmieć abstrakcyjnie, ma jednak konkretne i bolesne konsekwencje. To przez takie właśnie okulary trzeba patrzeć na spór, który nasz rząd toczy z Brukselą o uzależnienie wypłaty unijnych pieniędzy na odbudowę gospodarki po pandemii od przestrzegania praworządności. Może się wydawać, że z punktu widzenia interesu Polski (Uwaga! Nie jest on tożsamy z interesem PiS!) gra toczy się wyłącznie o dostęp do eurofunduszy, ale to nieprawda. Stawką jest dostęp do kręgu cywilizacyjnego, w którym to jednostka jest podmiotem, a państwo jej służy – a nie odwrotnie. Kręgu gwarantującego rozwój.
Xi Jinping i kamieni kupa
Właśnie w odkryciu, że jednostka ma „wewnętrzną wartość”, że w relacjach z władzą jest podmiotem, a nie przedmiotem, że rząd nie może nią pomiatać, dopatruje się źródła potęgi zachodniej cywilizacji kanadyjski myśliciel Jordan Peterson. – Jakże długo nam zajęło dojście do tego wniosku, że każdy, nawet ty, bezużyteczny i bezsilny, ze wszystkimi swoimi wadami jesteś czegoś wart! Nie powinniśmy porzucać tego podejścia dla jakiegoś głupawego kolektywizmu – przekonywał z charakterystyczną sobie swadą na jednym z wykładów. Peterson nie jest w tych przekonaniach oryginalny. Cała armia myślicieli przed nim wskazywała, że zachodni indywidualizm – mimo wszystkich swych ułomności – ma tę zaletę, że sprzyja długofalowemu rozwojowi. Nie jest więc prawdą to, co pisał bolszewizujący poeta Władimir Majakowski w wierszu o Leninie: „Jednostka! Co komu po niej?! Jednostki głosik cieńszy od pisku”. Nie, jednostka to potęga. Dzięki niej – a nie dzięki partii czy narodowi – mamy toaletę w każdym domu, potężne komputery w malutkich telefonach, bezpieczne auta i mieliśmy – do pandemii – tanie latanie. Dzięki jednostce, często oczywiście współdziałającej z innymi, mamy cokolwiek wartościowego.
A rządy prawa? To nieodłącznie związane z jednostką osiągnięcie cywilizacyjne, parasol chroniący ją przed zakusami władzy. Historycznie rzecz biorąc, im lepsze instytucje prawne chroniły jednostkę, tym była ona bardziej płodna, twórcza. Nie musiała się bowiem obawiać, że to, co zrobi, zostanie uznane przez władcę za występek – a nawet jeśli zostanie, będzie zabezpieczona przed jego zakusami. Rządy prawa to najlepszy przyjaciel rozwoju i bogacenia się. Gdy w XVIII w. w Anglii zachodziła industrializacja, prywatni inwestorzy przeznaczyli sporo kapitału na rozwój infrastruktury potrzebnej dla przemysłu, zwłaszcza budowę kanałów, którymi transportowano surowce i gotowe produkty. Co z czasem zrodziło u Korony pokusę, by wywłaszczyć przedsiębiorców i zgarnąć korzyści finansowe z inwestycji infrastrukturalnych dla siebie. Nie udało się – właśnie ze względu na instrumenty chroniące jednostkę, a także silną pozycję prywatnych inwestorów. W efekcie kumulacja kapitału, a co za tym idzie rozwój, nie zostały zaburzone.
Instytucje rządów prawa, które w Europie wykuwały się przez stulecia – np. słynny angielski Habeas Corpus Act z 1679 r., gwarantujący nietykalność osobistą – są wyrazem sposobu myślenia charakterystycznego dla naszego kręgu cywilizacyjnego, a potem eksportowanego dalej. W tej części Azji, która nie przejęła zachodnich urządzeń demokratycznych, jednostka nie ma wielkiego znaczenia w sensie uznania jej niezbywalnej wartości. Trudno więc się spodziewać, by znaczenie miały tam rządy prawa. W swoich artykułach przewodniczący Chińskiej Republiki Ludowej Xi Jinping zażarcie przekonuje, że wprowadza w kraju rządy prawa, nad którymi przywództwo ma sprawować partia. Przywództwo nad rządami prawa? Albo rządzą nami prawa, albo my nimi. No, ale w Chinach prawem rządzi partia. Dlatego może ona stłamsić jednostkę, gdy tylko chce, i np. zamknąć w obozach koncentracyjnych dla niepoznaki zwanymi reedukacyjnymi – w zależności od szacunków – od 1,5 do nawet 3 mln Ujgurów (mniejszość islamska zamieszkująca Chiny Zachodnie).
Nie dziwi, że publikowane przez Bank Światowy Wskaźniki Dobrego Rządzenia (Worldwide Governance Indicators – WGI) plasują Chiny dopiero w drugiej połowie światowej stawki, jeśli chodzi o rządy prawa. Pod tym względem osiągają one ok. 45 proc. w relacji do lidera, którym jest Finlandia. Polska – ponad 66 proc. Nie dzieli więc nas od Chin aż tak wiele. Co więcej, dystans ten się zmniejsza: jeszcze w 2014 r. nasz wskaźnik rządów prawa wynosił 77 proc. Negatywne trendy sygnalizują też niemal wszystkie pozostałe wskaźniki. Rozliczalność władzy oceniana jest na 71 proc., podczas gdy w 2014 r. było to 82 proc. Stabilność polityczna szacowana jest na 64 proc. w relacji do państwa z najlepszym wynikiem – w 2014 r. było to 76 proc. Spadła też, choć nieznacznie, kontrola korupcji (z 73 proc. w 2014 r. do 71 proc. teraz). Tylko jakość regulacji i efektywność rządu pozostały niemal niezmienne (odpowiednio 81 proc. i 73 proc.). Jeśli chcemy pozostać w kręgu cywilizacji, której zawdzięczamy nasz dobrobyt, trzeba te trendy odwracać, czyli naciskać na władzę, by była praworządna.
Postęp wymaga poświęceń?
Odwołanie się do rozwoju gospodarczego może nie być przekonujące dla wszystkich. W końcu Chiny nie szanują jednostki i mają gdzieś praworządność, a jednak gospodarczo mkną w tempie, o którym w strefie euro można pomarzyć. Nawet w pandemii udało im się zostać na plusie. Może więc lepiej praworządność tymczasowo odpuścić? Zrobimy szybki skok modernizacyjny, dorobimy się i jak będzie nas już stać, to wrócimy do dziedzictwa myśli Locke’a czy Monteskiusza. Postęp wymaga poświęceń, ale gra warta jest świeczki – czyż nie?
W literaturze ekonomicznej, która bada problematykę powiązania rządów prawa ze wzrostem PKB, od dawna zwraca się uwagę, że nie istnieje między nimi jednoznaczna korelacja. Znów przychodzi do głowy Liban. Tam upadku rządów prawa nie zniósł nie tylko portowy system zabezpieczeń przeciwpożarowych, ale i cała gospodarka. Pięć miesięcy przed portową eksplozją implodowała ona pod ciężarem długu publicznego i pandemii. Ta śmiertelna kombinacja spowodowała, że Liban ogłosił bankructwo i pogrążył się w chaosie. Badacze się mylą? Nie tak szybko.
„Przyjmuje się, że rządy prawa są kluczowe dla wzrostu ekonomicznego. Jednak rządy prawa to wielowymiarowe pojęcie, zawierające w sobie różnego typu komponenty: od zabezpieczeń dla jednostki i jej własności do kontroli nad władzą i ograniczanie korupcji. (…) Okazuje się, że korelacja pomiędzy różnymi komponentami rządów prawa w państwach rozwijających się nie jest ścisła” – piszą politolodzy Stephan Haggard (Uniwersytet Kalifornijski w San Diego) i Lydia Tiede (Universytet w Houston) w artykule „The Rule of Law and Economic Growth: Where Are We?” (Rządy prawa i wzrost gospodarczy: w jakim miejscu się znajdujemy?). Badacze definiują rządy prawa szerzej niż Bank Światowy. Ich zdaniem w różnych krajach poszczególne składowe praworządności są różnie rozwinięte i inaczej na siebie oddziałują.
Ma to także znaczenie dla wzrostu PKB. Wyobraźmy sobie upadły kraj, który ogarnęły zamieszki. Czy wprowadzenie tam niezależnych sądów przełoży się na wzrost gospodarczy? Nie, dopóki będą trwały zamieszki. A teraz pomyślmy o kraju, który wydobył się z chaosu i zaczyna tworzyć instytucje. Już sam fakt uzyskania stabilności przełoży się na wzrost. To kazus Pakistanu opisany przez Syeda Zubaira z University of the Punjab w pracy „Good Governance: Pakistan’s Economic Growth and Worldwide Governance Indicators” (Dobre rządzenie: Wzrost gospodarczy Pakistanu i wskaźniki WGI). W Pakistanie to polityczna stabilność obecnie napędza wzrost, nie zaś niezależność sądownictwa i instytucje demokratyczne. A przynajmniej jeszcze nie. To się zapewne zmieni w miarę rozwoju kraju: gdy Pakistan wskoczy na wyższy poziom dochodu, silnik rządów prawa w wymiarze gospodarczym odpali. Tylko wcześniej musi być zainstalowany.
Wróćmy do Chin, bo to nawet lepszy przykład. Po reformach Deng Xiaopinga Państwo Środka rozwijało się dzięki taniej sile roboczej i zdolności do kopiowania zachodnich technologii. Są innowacyjne, ale – jak zwraca uwagę Grzegorz Lewicki, konsultant ds. prognostyki – zachowawczo. Bazują na skopiowanych, a czasami skradzionych technologiach, ale nie wymyślają własnych, przełomowych. Wskaźnik oceniający wolność słowa i rozliczalność władzy należy w Chinach do najniższych na świecie. To zaledwie 6,4 proc. wyniku, który osiągnął lider na tym polu – Norwegia. Dotąd nie przeszkadzało to Chinom w rozwoju, ale powoli zaczyna być obciążeniem. Nawet największy entuzjasta Państwa Środka musi zauważyć, że jego dynamika gospodarcza w ostatnich latach spada, choć – to jasne – wciąż jest wysoka właśnie dlatego, że kraj nie jest wystarczająco innowacyjny.
Dwie Koree: „naturalny” eksperyment
W miarę rozwoju gospodarczego prorozwojowych właściwości nabierają wszystkie składowe praworządności. Dochodzi więc do ich konwergencji. Żeby bogaty kraj się dobrze rozwijał dalej, potrzeba mu zarówno kontroli korupcji, jak i stabilnego prawa, niezależnych sądów i rozliczalnej władzy. I Polska znajduje się na etapie, na którym wszystkie komponenty praworządności wpływają pozytywnie na wzrost gospodarczy. Pod tym względem jesteśmy znacznie dalej niż Chiny, Pakistan, Indie, Białoruś. Nie możemy też pozwolić, aby któryś z elementów rządów prawa się zdegenerował, bo konwergencja oznacza też ich zrastanie się. Zaczynają się wzajemnie warunkować. Jeśliby w Polsce osłabła istotnie niezależność sądów, miałoby to przełożenie na poziom ochrony praw jednostki i jej własności oraz rozliczalność władzy. A tym samym ucierpiałby potencjał wzrostowy gospodarki.
Nie da się cząstkowo odwrócić praworządności w sposób nieszkodliwy dla rozwoju. To trochę jak w kulturystyce. Na początku trenujesz główne grupy mięśni. Z czasem nabywasz zdolność izolowania i wykształcania coraz większej liczby mięśni, o których istnieniu wcześniej nawet nie wiedziałeś, zaczynasz też optymalizować dietę i styl życia. Gdybyś zrezygnował z któregoś z tych elementów, przestałbyś wygrywać zawody, bo sześciopak obrósłby tłuszczem albo muskulatura rozwinęłaby się nieproporcjonalnie. Wskaźniki dobrego rządzenia – idąc za tą analogią – to zbiór dobrych praktyk kulturystyki państwowej. Noha Emara i I-Ming Chiu z Rutgers University na bazie WGI sprawdzili, jaki wpływ na wzrost gospodarczy 188 państwa ma jakość rządzenia. W ten sposób stworzyli Kompleksowy Indeks Rządzenia (Composite Governance Index – CGI). Okazało się, że wzrost CGI o jednostkę przekłada się na 2-proc. wzrost PKB, a wzrost o pięć jednostek pozwoliłby na podwojenie PKB kraju w ciągu siedmiu lat. Warto o tym pomyśleć przy tworzeniu kolejnych strategii rozwoju dla Polski.
Gdy jednak głębiej wczytać się w literaturę ekonomiczną, obrazek przestaje być jasny. Jeden z najgorętszych sporów toczy się np. o to, czy rządy prawa są „czynnikiem produkcji”, takim jak np. park maszynowy, czy może sprawiają, że produkcja może się w ogóle odbywać. Pierwsza teza mogłaby być użyta do marginalizowania znaczenia rządów prawa, gdyż jeden czynnik produkcji można wymienić na inny bez strat dla produktu. Ale jakkolwiek by się starali jej zwolennicy, nie są w stanie dobrze wyjaśnić efektu eksperymentu, który obserwujemy od końca II wojny światowej. To wtedy Korea podzieliła się na dwa osobne państwa: Koreę Południową i Koreę Północną. Z początku pod względem gospodarczym nowe państwa nie różniły się znacznie, wybrały jednak różne ścieżki instytucjonalne. Południe zaimportowało z Zachodu model oparty na własności prywatnej i rynku, a Północ uruchomiła dyktaturę i centralne planowanie. W Korei Północnej, jak powiedziałby góral, zawracają dzisiaj ptaki, a w Korei Południowej ludzie cieszą się dobrobytem, jeśli mierzyć go za pomocą PKB per capita – 18-stokrotnie większym niż ich północni pobratymcy i dwukrotnie większym niż Polacy.
Czy muszę dodawać, że Korea Południowa wygrywa z Polską w większości kategorii praworządności mierzonych przez WGI?
Jedyny skuteczny mechanizm
W tym świetle spór o wprowadzenie mechanizmu praworządności w kontekście dostępu do środków unijnych nabiera nowego wymiaru. Czy należy krytykować rząd za jego wetowanie? Owszem. Czy należy oklaskiwać UE za próbę jego wprowadzenia? Niekoniecznie, a na pewno nie bezkrytycznie.
To nie jest sprzeczność, a żeby to dostrzec, wystarczy wyjść poza naiwną ufność w polityczne frazesy. Rząd przekonuje, że mechanizm praworządności nie wynika z dbałości o naszą praworządność, lecz ma na celu polityczne szachowanie Polski. Jeśli Bruksela stwierdzi, że należy wymusić na Warszawie jakąś politykę w dowolnej dziedzinie, będzie uciekać się do groźby uznania naszego kraju za niepraworządny i odcięcia mu kurka z pieniędzmi. Co więcej, według narracji rządowej ocenianie praworządności z odleglej Brukseli uniemożliwi budowanie Polsce własnego modelu praworządności.
Problem w tym, że koń, jaki jest, każdy widzi. Dziś nie można mieć już złudzeń: zmiany w polskim sądownictwie wprowadzane są tylko po to, by okopać ludzi PiS przy władzy i nie mają nic wspólnego z realnym uzdrowieniem tej dziedziny funkcjonowania państwa. PiS nie buduje własnego modelu rządów prawa, on zarządza własne prawo. Nie sprzeciwia się więc mechanizmowi praworządności dlatego, że to pokrzyżuje obiektywnie wspaniałe reformy. Sprzeciwia się, bo to wygodne – cementuje eurosceptyczny elektorat i odwraca uwagę od pandemii.
To dlatego należy rząd krytykować. Jak jednak oceniać sam mechanizm praworządności? Należałoby go popierać, jeśli faktycznie zagwarantuje praworządność w UE. To, że tak będzie, jest jednak wątpliwe. Hipokryzja polskiego rządu nie oznacza, że jego zarzuty nie ocierają się o prawdę. W Brukseli ścierają się różne interesy polityczne, a dyskurs zdominowany jest przez największych członków UE. Wykorzystywanie mechanizmu praworządności do szachowania Polski, by osiągnąć niezwiązane z praworządnością cele, wydaje się prawdopodobne. Załóżmy, że Warszawa będzie chciała realizować neutralność klimatyczną w oparciu o atom, na który Niemcy patrzą niechętnie – mechanizm może posłużyć do przekonania Polski do zmiany zdania.
Niemniej nie to jest największym problemem. Możemy przecież uznać, że uda się wypracować takie procedury oceny praworządności, żeby były dla każdego jasne i elastycznie dopasowywały się do różnych konstrukcji systemu sprawiedliwości danych krajów. Nawet jeśli tak się stanie, mechanizm praworządności pozostanie skuteczny tylko częściowo. Wyobraźmy sobie, że już działa. Rząd kraju A łamie reguły państwa prawa i traci dostęp do pieniędzy UE. Naruszał je jednak, znając możliwe sankcje, wliczał więc utratę funduszy w koszty. Dlaczego teraz miałby zmienić postawę? Funkcja resocjalizacyjna sankcji nakładanych na podstawie mechanizmu praworządności może nie zadziałać, podobnie zresztą jak jego funkcja prewencyjna, czyli odstraszanie rządów od łamania prawa. Żeby zadziałała, brak dostępu do eurokiesy musi być postrzegany przez państwa jako duża strata. A tak stanie się tylko wtedy, gdy wyborcy będą postrzegać dostęp do niej jako bardzo duży zysk. Problem w tym, że część elektoratu rządów mających problemy z praworządnością nie docenia UE pod niemal żadnym względem. Woli mityczną „niezależność” od korzyści finansowych, w które wątpi. Z punktu widzenia logiki wyborczej utrata unijnych świadczeń nie będzie więc kosztem. Gdyby przestępcy nie postrzegali pozbawienia wolności jako kosztu swoich działań, kara więzienia nie odstraszałaby ich od popełniania zakazanych czynów. Co z tego wynika?
Że prawdopodobnie jedynym skutecznym mechanizmem wymuszającym praworządność na politykach jest wybór właściwych polityków. Mechanizmem tym jest demokracja, której – wbrew temu, co się czasem twierdzi – jeszcze w Polsce nie zlikwidowano. Wybory za trzy lata.
W swoich artykułach przewodniczący Chińskiej Republiki Ludowej Xi Jinping zażarcie przekonuje, że wprowadza w kraju rządy prawa, nad którymi przywództwo ma sprawować partia. Albo rządzą nami prawa, albo my nimi
