Wśród wielu sporów politycznych, które rozgrzewają polską debatę publiczną, ten dotyczący sądownictwa generuje najwyższą temperaturę, bo też za sprawą różnorakich formalnych postępowań rozlał się poza granice naszego kraju, absorbując uwagę zarówno Unii Europejskiej, jak i Rady Europy.
Jednym z centralnych zagadnień dotyczących tego sporu jest problematyka niezawisłości sędziowskiej i jej gwarancji instytucjonalnych. Warto zatem przyjrzeć się nieco temu, w jaki sposób na gruncie instytucji europejskich, zwłaszcza Rady Europy, postrzegana jest niezawisłość sędziowska i w jakich warunkach mówi się o jej naruszeniu. Temat jest tym ciekawszy, że czeka nas jedna z kulminacji trwającego obecnie sporu, jaką będzie wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dotyczący Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego.
Próbując odstawić na bok emocje, trzeba stwierdzić, że ewentualna krytyka ze strony TSUE gwarancji niezawisłości sędziowskiej funkcjonujących w prawie polskim podważałaby je nie tylko w odniesieniu do Izby Dyscyplinarnej, ale do całego polskiego sądownictwa, bo izba ta korzysta z tych samych gwarancji niezawisłości co całe polskie sądownictwo. Wypowiedź TSUE może mieć zatem konsekwencje idące dalej niż – jak można przypuszczać – intencje kierujących tzw. pytania prejudycjalne, które dały trybunałowi asumpt do zajęcia stanowiska.
Normatywnym przyczynkiem wypracowania europejskiego standardu niezawisłości sędziowskiej jest art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC), który w swym ust. 1 zaczyna się od stwierdzenia, że „każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą”. Zgodnie z tym sformułowaniem wypracowano w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) wiele standardów „prawa do rzetelnego procesu”, które obejmują również gwarancje niezawisłości sędziowskiej. Jego ścisłym odpowiednikiem na gruncie krajowym jest chronione przez art. 45 Konstytucji „prawo do sądu”, które też obejmuje gwarancje niezawisłości.
Niezawisłość sądów jest ściśle związana z ustawowym ich utworzeniem, co w przypadku Izby Dyscyplinarnej SN miało miejsce w postaci ustawy o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 825). Warto też pamiętać, że pojęcie niezawisłości, o którym mowa w konwencji, odnosi się nie tylko do niezawisłości sądu w stosunku do władzy wykonawczej oraz ustawodawczej, ale także niezawisłości wobec samych stron postępowania. W swym najgłębszym sensie niezawisłość sędziowska ma podstawowe ugruntowanie w sumieniu każdego sędziego, które w oczywisty sposób trudno jest poddać jakiemuś intersubiektywnemu badaniu. Dlatego przy ocenie niezawisłości sądu poszukuje się pewnych zewnętrznych znamion owej niezawisłości. Wśród nich bierze się pod uwagę m.in. sposób mianowania osób wchodzących w skład sądu, czas trwania kadencji sędziów oraz istnienie gwarancji zabezpieczających sąd przed naciskami z zewnątrz.
Z punktu widzenia niezawisłości kluczowe znaczenie na gruncie prawa polskiego mają gwarancje niezawisłości z art. 178 Konstytucji, mianowanie sędziów na czas nieoznaczony (art. 179) oraz ich nieusuwalność (art. 180 ust. 1). W orzecznictwie strasburskim podkreśla się również związek, jaki istnieje między niezawisłością sędziów a wyodrębnieniem władzy sądowej względem pozostałych władz, co w Polsce gwarantuje art. 173 Konstytucji. Jednocześnie ETPC podkreśla, że art. 6 ust. 1 Konwencji ani żaden inny jej przepis nie wymaga stosowania się do jakichś teoretycznych koncepcji konstytucyjnych dotyczących dopuszczalnych granic interakcji pomiędzy poszczególnymi władzami.
W orzeczeniach oceniających sądownictwo we Francji (2006), Holandii (2003) oraz Austrii (1987) ETPC zajął stanowisko, że wybór sędziów przez władzę ustawodawczą nie ma wpływu na ich niezawisłość pod warunkiem, że w razie wyboru nie będą później podlegać naciskom lub otrzymywać instrukcji z parlamentu, a także będą pełnić swoją funkcję w sposób całkowicie niezależny. Z samego wyboru przez parlament nie wynika bowiem kompetencja do wiążącego instruowania sędziów co do treści rozstrzygnięć podejmowanych w sferze zastrzeżonej dla ich funkcji sędziowskiej. Również same tylko sympatie polityczne mogące odgrywać pewną rolę w procesie prowadzącym do wyboru sędziego nie mogą być według ETPC podstawą uprawnionych wątpliwości dotyczących niezależności i bezstronności powołanych w ten sposób sędziów.
ETPC w swoim orzecznictwie stwierdza nawet, że fakt pozostawania członkiem krajowego parlamentu przez eksperta wchodzącego w skład Sądu Apelacyjnego składającego się głównie z zawodowych sędziów nie narusza zasady niezawisłości sądu. Taka sytuacja miała miejsce w Szwecji i Finlandii, a ETPC nie dopatrzył się wówczas naruszenia surowych kryteriów niezależności sądu.
Wymóg niezawisłości wobec władzy wykonawczej dotyczy również możliwego wpływu politycznego na funkcje orzecznicze sprawowane przez sędziów i dlatego sam fakt powoływania w danym państwie sędziów przez władzę wykonawczą, a nawet to, że są oni usuwalni z pełnionego urzędu, samo w sobie nie stanowi naruszenia artykułu 6 ust. 1, chyba że władza wykonawcza uzyskuje w ten sposób możliwość interweniowania w toczącej się przed sądami sprawie z zamiarem wpłynięcia na jej wynik. Trybunał badał takie przypadki m.in. w odniesieniu do Wielkiej Brytanii i Rumunii.
Wyjątkowo interesujący jest w tym kontekście przypadek Grecji, gdzie prezesów Sądu Kasacyjnego (odpowiednika Sądu Najwyższego), Rady Stanu (odpowiednika Naczelnego Sądu Administracyjnego) i Trybunału Obrachunkowego desygnuje Rada Ministrów. I to rozwiązanie ustrojowe przeszło w 2005 r. test europejskich standardów dokonany przez ETPC. Według trybunału procedura nominacji takiego prezesa nie podważa jego niezawisłości względem władzy wykonawczej, pod warunkiem że już po nominacji nie podlega on naciskom z jej strony i nie otrzymuje instrukcji.
Trybunał w Strasburgu zwraca również uwagę na doniosłość wewnętrznej niezawisłości sędziów, którzy nie mogą być poddawani naciskom ani instrukcjom pochodzącym z wewnątrz systemu władzy sądowniczej, to jest ze strony innych sędziów, w tym sprawujących w sądzie obowiązki administracyjne, jak prezes sądu lub wydziału. Brak wystarczających gwarancji zabezpieczających niezawisłość sędziów wobec ich przełożonych w sądach może prowadzić do uznania przez trybunał wątpliwości skarżącego co do niezawisłości i bezstronności sądu za obiektywnie uzasadnione. W 2009 r. badany był taki przypadek w sądzie chorwackim.
Podkreślić jednocześnie należy, że wątpliwości dotyczące niezawisłości muszą mieć właśnie charakter obiektywnie uzasadniony, co trybunał bardzo dobitnie wskazał w przywoływanej tu sprawie francuskiej. Nie mogą się one opierać na subiektywnych ocenach ani opiniach, lecz muszą znajdować weryfikowalne podstawy.
Do tych samych standardów ETPC odwoływał się w swojej krytycznej dla Izby Dyscyplinarnej opinii również rzecznik generalny TSUE Ewgeni Tanczew. Pozostaje mieć nadzieję, że sam trybunał skoncentruje się raczej na tych właśnie wyżej omówionych obiektywnych przesłankach niż na dość dowolnych, operujących kategorią „wrażenia”, ocenach rzecznika co do niezawisłości Izby Dyscyplinarnej polskiego Sądu Najwyższego.
Należy wziąć bowiem pod uwagę, że sędziowie Izby Dyscyplinarnej dysponują na gruncie prawa krajowego takimi samymi gwarancjami niezawisłości jak wszyscy inni sędziowie w Polsce i trudno byłoby wskazać w prawie polskim rozwiązania, które pozwalałyby uznać izbę za pozbawioną atrybutów niezawisłości sędziowskiej. Co więcej, akurat sędziowie tej izby niekiedy korzystają z silniejszych gwarancji niezawisłości niż pozostali sędziowie, w tym również podlegają większym ograniczeniom w ich działalności pozasądowej, dodajmy, idącym dalej niż w przypadku pozostałych sędziów Sądu Najwyższego.
Miejmy zatem nadzieję, że wyrok TSUE brał będzie pod uwagę te i inne obiektywne przesłanki, w tym dorobek orzeczniczy Izby Dyscyplinarnej w większym stopniu, niż subiektywne „wrażenie”, jakie powstało na skutek okoliczności jej powołania.
Ewentualna krytyka ze strony TSUE gwarancji niezawisłości sędziowskiej w prawie polskim podważałaby je nie tylko w odniesieniu do Izby Dyscyplinarnej SN, ale do całego polskiego sądownictwa