Każde wybory to święto demokracji, a Państwowa Komisja Wyborcza jest jego „nocnym stróżem”. W nowej PKW mogą się znaleźć osoby, które nie zagwarantują niezawisłości, sprawności i solidności.
Nowy Sejm stanie przed wieloma zadaniami nie tylko w obszarze legislacji, lecz także w ramach wykonywanych funkcji kreacyjnych czy kontrolnych. W 2020 r. parlament będzie choćby wybierał nowego rzecznika praw obywatelskich. Dotychczasowa praktyka wskazuje, że pomimo możliwości dwukrotnego sprawowania urzędu (art. 5 ust. 2 ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich) nie zdarzyło się, aby rzecznik został powtórnie wybrany. W sytuacji zróżnicowanej reprezentacji w Sejmie i Senacie konieczne będzie poszukiwanie kompromisu pomiędzy izbami co do kandydata na ten urząd.
Wcześniej natomiast Sejm wybierze nową Państwową Komisję Wyborczą. Na gruncie dokonanych ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 130) zmian w kodeksie wyborczym, które weszły w życie w sierpniu, kadencja obecnej PKW zostanie wygaszona wraz z końcem VIII kadencji Sejmu.

Konstytucja wprost nie zabrania

Powołanie nowej komisji jest krokiem w stronę uzależnienia kolejnego organu państwowego od decyzji ciała prawodawczego. Upolitycznianie instytucji odpowiadającej za przeprowadzenie wyborów powinno zaś wzbudzić uzasadnione wątpliwości – przede wszystkim na tle aksjologicznym. Zauważyć należy jednak, że na gruncie Konstytucji RP z 1997 r. nie ma explicite wyrażonych przeciwwskazań do dowolnego ukształtowania ustroju PKW, jej składu oraz miejsca w systemie organów państwowych przez ustawodawcę. Jedynie wywiedzenie odpowiednich reguł konstytucyjnych mogłoby stanowić podstawę do ograniczenia możliwości legislacyjnych w stosunku do najważniejszego organu wyborczego. W obecnym stanie faktycznym nie wydaje się to możliwe. Uzależnienie PKW od decyzji polityków nie jest natomiast czymś nowym w polskim systemie konstytucyjnym.
Państwowa Komisja Wyborcza w obecnym kształcie działa od 1991 r. Jest to organ państwa odpowiedzialny za przeprowadzenie wyborów do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego, Parlamentu Europejskiego, wyborów prezydenckich oraz referendów. W dotychczasowym (przedwyborczym) stanie prawnym w skład PKW wchodziło dziewięć osób – po trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
O tym, który z sędziów zasiądzie w PKW, decydował prezes danego sądu. Komisja była więc instytucją o charakterze sędziowskim i elitarnym. Zaangażowanie najlepszych prawników (sędziów) dawało rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków, a także stanowiło o prestiżu tej instytucji i budowało zaufanie. Można pokusić się o tezę, że apolityczne i wysoce merytoryczne obsadzanie wakatów w PKW pozwalało na rzetelną realizację zasady wolnych wyborów. Przedstawiciele doktryny prawa konstytucyjnego podkreślają, że na zakres niniejszej zasady składają się nie tylko prawo do nieskrępowanego głosowania oraz rzetelnego policzenia głosów, lecz także uprawnienie do odpowiedniego podjęcia decyzji na podstawie prawdziwych przesłanek i informacji. Państwowa Komisja Wyborcza zapewniała realizację prawa do wolnych wyborów właściwie na każdym etapie aktu elekcyjnego. Począwszy od realizacji odpowiednich przymiotów wyborczych, aż do kompetentnego liczenia głosów.

Dosyć świeża niezależność

Analizując historyczną pozycję tego organu, podkreślić należy jednak, że nie zawsze komisja posiadała niezależny od innych władz mechanizm powoływania jej członków. W czasach II Rzeczypospolitej, gdy PKW została powołana do życia przez ordynację wyborczą z 1922 r., w jej skład wchodzili: generalny komisarz wyborczy i jego zastępca powoływani przez prezydenta na wniosek prezesa Rady Ministrów spośród kandydatów wskazanych przez zebranie prezesów Sądu Najwyższego oraz ośmiu członków przedstawionych komisarzowi przez najliczniejsze kluby ustępującego Sejmu. Komisja sprawowała władzę do dnia wygaśnięcia mandatów posłów lub rozwiązania Sejmu (por. art. 16 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy z 28 lipca 1922 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu oraz art. 11 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r.). Prawo wyborcze następnie obowiązujące, czyli ustawa z 8 lipca 1935 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu, nie przewidywało powołania PKW. Do polskiego ustroju państwowego Komisja Wyborcza wróciła po II wojnie światowej, gdy na podstawie art. 13 ordynacji do Sejmu Ustawodawczego z 1946 r. w jej skład weszli: generalny komisarz wyborczy oraz sześciu członków reprezentujących sześć klubów poselskich Krajowej Rady Narodowej. W czasach PRL, zgodnie ze stosownymi ordynacjami z 1956 r., 1976 r. oraz 1985 r., PKW była powoływana przez Radę Państwa spośród kandydatów zaproponowanych przez organizacje polityczne. W 1990 r. PKW została powołana w celu przeprowadzenia wyborów prezydenckich, a skład tego organu ustalił marszałek Sejmu. Do komisji weszło po pięciu sędziów Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanych przez prezesów tychże sądów. Ordynacje wyborcze z 1991, 1993 oraz 2001 r. zawęziły nieco skład komisji, pozostawiając jej sędziowski charakter. Obecną podstawą prawną funkcjonowania PKW jest Kodeks wyborczy z 2011 r. Tradycję uniezależniania komisji od działalności politycznej rozpoczęto w 1990 r.
Największym kryzysem w działalności PKW w ostatnich latach były wybory samorządowe w listopadzie 2014 r., kiedy to nieprawidłowe działanie systemu informatycznego podczas I tury wręcz sparaliżowało liczenie głosów. Wpływ infrastruktury technicznej spowodował, że ogłoszenie wyników nastąpiło z tygodniowym opóźnieniem. 20 listopada 2014 r. do siedziby PKW włamała się grupa protestujących, co doprowadziło do przerwania prac komisji. W wyniku tych zdarzeń zatrzymano 12 osób, siedzibę PKW objęto ochroną BOR-u, a dymisję złożyli przewodniczący PKW Stefan Jaworski, siedmiu z ośmiu jej członków oraz szef Krajowego Biura Wyborczego Kazimierz Czaplicki. Obecnie przewodniczącym PKW jest sędzia SN Wiesław Kozielewicz, a jego zastępcami sędzia NSA Sylwester Marciniak oraz sędzia TK w stanie spoczynku Zbigniew Cieślak.

Krok do tyłu

Na gruncie nowelizacji przepisów kodeksu wyborczego po wyborach parlamentarnych 2019 r. w życie wchodzą nowe przepisy całkowicie zmieniające skład PKW. Wraz z zakończeniem kadencji Sejmu zostanie wygaszona kadencja obecnych członków PKW – bez względu na moment w ustawowo zagwarantowanej dziewięcioletniej kadencji.
Nowa PKW na powrót będzie zaś organem zależnym od władzy ustawodawczej, choć w całym procesie nie wyłącza się także udziału prezydenta, który członków komisji formalnie będzie powoływał. W skład PKW wejdą: jeden sędzia TK wskazany przez prezesa TK, jeden sędzia NSA wskazany przez prezesa NSA oraz siedmiu członków posiadających kwalifikacje do zajmowania stanowiska sędziego wskazanych przez Sejm. Ustawodawca wyraźnie odszedł od elitaryzmu PKW na rzecz jego egalitaryzmu, obniżając jednocześnie wymagania wobec kandydatów do PKW oraz znacznie ograniczając uprawnienia do brania udziału trzech najważniejszych polskich sądów w powoływaniu składu PKW.
Trybunał Konstytucyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny odtąd będą powoływały wyłącznie po jednym członku PKW (dotychczas było ich po trzech). Przy czym funkcję Przewodniczącego PKW może pełnić wyłącznie sędzia TK lub sędzia NSA. Wyboru nowego przewodniczącego dokona sama komisja. W stosunku do dwóch powyższych sędziów nie zmieni się także długość kadencji – będzie trwała ona dziewięć lat.
Przy domniemaniu racjonalności ustawodawcy dziwi brak przedstawiciela SN i uprawnienia pierwszego prezesa Sądu Najwyższego do jego powołania na stanowisko członka PKW. Biorąc pod uwagę zasadność zachowania sędziowskiego charakteru komisji oraz spełnianie najwyższych kryteriów merytorycznych, rozwiązanie to należy ocenić negatywnie.
Siedmiu członków powoływanych przez Sejm ma spełniać kryteria do objęcia urzędu sędziego – co oznacza, że nie muszą to być czynni sędziowie. Ponadto wymóg posiadania kwalifikacji sędziowskich nie jest wymagany w stosunku do kandydatów, którzy: 1) posiadają co najmniej trzyletni staż pracy na stanowisku prokuratora, Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, jej wiceprezesa lub radcy lub przez trzy lata wykonują zawód adwokata, radcy prawnego lub notariusza; bądź 2) pracowali w polskiej szkole wyższej, PAN lub instytucie badawczym lub placówce naukowej i posiadają tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego nauk prawnych.
Niewątpliwie zatem następuje znaczne obniżenie wymagań kwalifikacyjnych do zasiadania w PKW. W najważniejszym organie wyborczym mogą zasiadać osoby z minimalnym doświadczeniem w dziedzinie prawa lub zupełnie go pozbawione. Nie wspominając o znajomości prawa wyborczego. Co więcej, można sobie wyobrazić sytuację, że w skład PKW wejdzie osoba niebędąca magistrem prawa. Możliwość powołania akademika posiadającego przynajmniej stopień doktora habilitowanego nauk prawnych otwiera furtkę do nominowania w skład PKW każdego z przedstawicieli nauk społecznych. Zgodnie z systemem bolońskim, aby uzyskać stopień doktora habilitowanego nauk prawnych, nie trzeba być magistrem lub doktorem prawa. Pytanie, czy osoba zajmująca się tylko pewnym wycinkiem rzeczywistości prawnej w aspekcie naukowym będzie odpowiednim kandydatem na członka PKW, pozostaje otwarte. Wydaje się jednak, że odejście od standardów sędziowskich na najwyższym szczeblu, czyli w domyśle – u szczytu kariery prawniczej – jest niepotrzebnym krokiem wstecz i może pogłębić pewnego rodzaju entropię prawno-wyborczą. Przy tej okazji przypomina się sławetne już zdanie jednej z kandydatek na ławniczkę Sądu Najwyższego, która była przesłuchiwana przez komisję senacką: „mam czas i chęci, ale jeżeli chodzi o prawo, to ja mogę doczytać”.
Członkowie powoływani przez Sejm będą wskazywani przez kluby parlamentarne, przy czym liczba tych członków musi odzwierciedlać proporcjonalnie reprezentację ugrupowań politycznych (por. art. 4a kodeksu wyborczego). Żaden z klubów nie będzie mógł zgłosić więcej niż trzech kandydatów. Co za tym idzie, opozycja w najbliższej kadencji Sejmu będzie mogła wskazać czterech kandydatów.
Członkowie PKW wybrani przez Sejm urząd obejmą na czas trwania kadencji Sejmu (cztery lata lub krócej), a ich kadencja wygaśnie 150 dni po wyborze kolejnego składu Sejmu. Wcześniejsze jej skrócenie będzie następowało wskutek ukończenia 70. roku życia lub odwołania przez prezydenta na uzasadniony wniosek podmiotu wskazującego członka. Klub parlamentarny będzie więc władny nie tylko powołać członka, ale także złożyć wniosek o jego odwołanie. Wydaje się, że takie rozwiązanie nie zapewnia niezawisłości działalności PKW. Można wprawdzie wskazywać, że w dotychczasowym stanie prawnym tożsamy przepis istniał w stosunku do członków powołanych przez prezesów sądów, jednak sytuacja była zupełnie inna. O odwołanie nie wnioskował organ polityczny.
Jeśli członek komisji zostanie odwołany na wniosek partii, która go powołała, pierwszeństwo we wskazaniu nowego członka otrzymuje ta sama partia (por. art. 158 par. 3 Kodeksu wyborczego).
Nowa PKW niebawem zacznie swoje funkcjonowanie. Wydaje się, że uzależnienie jej działalności od polityków jest krokiem wstecz. Wątpliwości może budzić chociażby odwołanie członka PKW na wniosek podmiotu powołującego – czyli Sejmu, choć jeszcze większym przewinieniem wydaje się obniżenie wymagań w stosunku do osób, które będą mogły zasiadać w tym organie. Stanisław Jerzy Lec mawiał wprawdzie, że „nawet flądra nie jest bezstronna”, jednak brak ustanowienia odpowiednich kompetencji ramowych w stosunku do przyszłych członków PKW może się okazać bolesną nauką na żywym organizmie.