Chcemy być państwem prawa, ale filozofia postępowania legislacyjnego jest podporządkowana interesom politycznym.
Jerzy Stępień, prawnik, były prezes Trybunału Konstytucyjnego
Dwukrotnie zajmowałem się w ostatnich miesiącach dziwnymi rządowo-parlamentarnymi manipulacjami wokół ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ostatnia jej nowelizacja znalazła się w Trybunale Konstytucyjnym ze skutkiem od początku łatwym do przewidzenia.
Trybunał orzekł w tej sprawie na wniosek prezydenta w trybie kontroli następczej. Wniosek został złożony bezpośrednio po złożeniu przez prezydenta podpisu pod ustawą, ale oczywiście byłoby lepiej, gdyby nastąpiło to przed jej podpisaniem.
Wszyscy bowiem mieli świadomość, że poprawka wprowadzona przez Senat, zgłoszona przez senatora, którego nazwisko tu przemilczymy, bo i tak wystarczająco często przywołuje je od wielu miesięcy w tym właśnie kontekście prasa, jest niezgodna z konstytucją ze względu na tryb jej wprowadzenia.
Wszyscy – to znaczy: na pewno pracownicy biur prawnych Sejmu, Senatu oraz Kancelarii Prezydenta – wiedzieli, że tak, jak to uczyniono w tej sprawie, nowelizować ustaw nie wolno. Linia orzecznicza dotycząca trybu wprowadzania poprawek przez Senat została ustalona wiele lat temu, następnie wielokrotnie potwierdzona przy różnych okazjach.
Prezydent w sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, choć miał zastrzeżenia do jej konstytucyjności, wolał nie konfliktować się z rządem
Wiedza ta nie była przecież chomikowana przed politykami – oni również doskonale orientowali się, że to spotka się z negatywną reakcją trybunału. Temu skandalowi legislacyjnemu (nie waham się użyć tego określenia) poświęcono także w prasie wiele artykułów.
A jednak... Orzeczenie trybunału z 18 kwietnia postawiło kropkę nad i. Ale czy będzie to dostateczną przestrogą na przyszłość? Obawiam się, że niestety nie.
A przecież mamy ambicję być państwem prawa. Deklarujemy tak w niezliczonych dokumentach, opracowaniach, przemówieniach – szczególnie od święta, a także przy lada okazji. Kiedy jednak przychodzi potwierdzić to czynem – słoma wychodzi z butów. „Mamy większość w izbie, więc kto nam podskoczy?” – tak wygląda, niestety, w rzeczywistości filozofia postępowania legislacyjnego nad Wisłą.
Bardzo często u początków mojej drogi zawodowej, kiedy rozmówca dowiadywał się, że jestem prawnikiem, opatrywał ten fakt takim oto komentarzem wypowiadanym z lekkim uśmieszkiem: prawo jest w końcu po to, by je można było obchodzić. Wypadało wtedy się oduśmiechnąć na znak, że bierzemy razem udział w zmowie obywatelskiej przeciwko wrogiemu państwu.
Tyle że to było czterdzieści lat temu...



Dziś o kształcie naszego w pełni państwa decydujemy naprawdę sami, mając pod ręką wszystkie możliwe instytucje, które są w stanie ocenić merytoryczną zawartość projektów ustaw, wyliczyć skutki finansowe danej regulacji, odpowiedzieć, jak się ma nowa propozycja do prawa unijnego – mamy w końcu bogate orzecznictwo sądowe, w tym konstytucyjne, w którym wszystkie możliwe chyba aspekty procesu legislacyjnego zostały prześledzone i skomentowane ze wskazaniem skutków naruszeń.
A jednak co rusz dochodzi do złamania podstawowych reguł postępowania ustawodawczego.
Dzieje się tak na wszystkich etapach tego postępowania, ale ostateczną odpowiedzialność za jakość prawa w Polsce ponosi wcale nie rząd czy parlament, ale prezydent państwa – bo to on osobiście każdą ustawę opatruje podpisem przed publikacją w Dzienniku Ustaw jako strażnik konstytucji. Nie ma tam podpisów posłów ani senatorów, a premier podpisuje tylko decyzję o promulgacji, czyli jest takim współczesnym heroldem z bębnem.
Taka funkcja – strażnika konstytucji, tej konkretnej, uchwalonej 2 kwietnia 1997 r. – została nałożona literalnie tylko na prezydenta i coś to musi w codziennej praktyce oznaczać. Mam wrażenie, że urzędnicze służby prawnicze Kancelarii Prezydenta mają za słabą pozycję – nie tyle ze względu na rzetelność wypełniania tego zadania, ile z uwagi na efektywność odgrywanej roli.
Skoro rząd dysponuje ciałem niezależnych ekspertów w postaci Rady Legislacyjnej, której zadaniem jest opiniowanie projektów ustaw na początku drogi, to chyba także prezydent państwa powinien mieć komfort korzystania na co dzień z pomocy niezależnych, kompetentnych prawników, działających w ramach zinstytucjonalizowanej jednak formy organizacyjnej poważnego ciała, składającego się z prawniczych autorytetów – tak by mógł się odwołać rutynowo niejako, czyli w każdym przypadku przedłożonej mu do podpisu ustawy, do ich fachowej wiedzy – nie będąc posądzonym jednocześnie o jakąś grę przeciwko rządowi.
Nie wymagałoby to zmian w samym procesie legislacyjnym – wystarczyłaby odpowiednia nowelizacja statutu Kancelarii Prezydenta. Akurat na ten dodatkowy wydatek nie powinniśmy szczędzić środków.
Końcowy legislacyjny urobek parlamentu jest wynikiem zawieranych po drodze kompromisów. Ktoś trafnie powiedział, że wielbłąd to jest koń, który przeszedł uzgodnienia międzyresortowe. Na tego rządowego wielbłąda po przejściach wsiadają teraz posłowie i senatorowie, dokładając mu coś z nosorożca, czasami doklejają kilka dodatkowych garbów.
Prezydent nie musi takich kompromisów zawierać – bo jak by to miało wyglądać? Sam ze sobą? Taka prezydencka rada legislacyjna nie musiałaby się kierować podobnymi względami – odpowiedziałaby tylko, czy ten zwierz (innowacyjnie wykreowany – to teraz w modzie) może przejść przez bramę konstytucji, która naprawdę nie jest uchem igielnym.
Zachowanie się głowy państwa w tej konkretnej sprawie wskazywało na poważny dylemat: prezydent miał przecież wątpliwości co do konstytucyjności tej nieszczęsnej nowelizacji. Powinien oczywiście uruchomić w tym przypadku jej kontrolę prewencyjną – czyli skierować wniosek do trybunału przed, a nie po podpisaniu ustawy. Najwyraźniej nie chciał wywołać wrażenia, że znowu konfliktuje się rządem. Wybrał mniejsze zło.
Taka prezydencka rada legislacyjna, jaką proponuję, z pewnością pomogłaby mu unikać takich potencjalnych konfliktów, a przynajmniej oddalić podejrzenie, że także na Krakowskim Przedmieściu najbardziej liczą się słupki.
A poza tym – ceterum censeo: konieczna jest ustawa o stanowieniu prawa.

Jerzy Stępień, prawnik, były prezes Trybunału Konstytucyjnego