Rada Ministrów zabiera się za zmianę swojego dotychczasowego regulaminu. Skutki nowelizacji odbiją się na procesie legislacyjnym: będzie jeszcze szybciej. I mniej stabilnie.
Kluczowa spośród proponowanych zmian dotyczy rezygnacji z zasady opracowywania rządowych projektów ustaw na podstawie projektu ich założeń. To dokument, który zawiera opis rozwiązań, jakie zamierza wprowadzić dany resort, i celów, jakie mu przyświecają. Od stycznia 2014 r. sporządzanie założeń do projektów przyjęto jako zasadę: zgodnie z par. 5 ust. 2 regulaminu pracy Rady Ministrów (Monitor Polski z 2013 r. poz. 979 oraz z 2015 r. poz. 1063) odstąpienie od tego etapu może nastąpić tylko, jeżeli wynika to z wykazu prac legislacyjnych rządu albo z decyzji rządu lub prezesa Rady Ministrów. Krytycy mówią jednak, że etap ten niepotrzebnie wydłuża proces tworzenia prawa. A tak naprawdę ministrowie i tak przedstawiają założenia do ustaw, jak mają już gotowe ich projekty.
Po wprowadzeniu proponowanych teraz zmian wciąż będzie istniała możliwość skorzystania z takiej ścieżki legislacyjnej. Ale nie będzie ona już zasadą. „Uprzednie przyjęcie przez Radę Ministrów założeń projektu ustawy nie będzie już zatem, co do zasady, wymaganym etapem procesu legislacyjnego” – można przeczytać w uzasadnieniu proponowanych teraz zmian.
Likwidacja założeń
Z jakiego powodu rząd decyduje się na przekreślenie reform procesu legislacyjnego przeprowadzonych przez poprzedników? Zdaniem autorów projektu mimo obowiązywania opisanej zasady „nadal wiele rządowych projektów ustaw jest opracowywanych bez uprzedniego przyjęcia założeń”. Przy tym – przekonują – uzgodnienie założeń nie przyczynia się też do skrócenia łącznego czasu niezbędnego do przeprowadzenia całego procesu legislacyjnego.
„Uwzględniając te okoliczności, proponuje się odstąpienie od tego trybu jako podstawowego dla prac nad projektem ustawy” – czytamy w uzasadnieniu.
Rezygnuje się też z ustalania wymagań co do zawartości projektu założeń oraz z wymogu sporządzania tzw. testu regulacyjnego: i to zarówno przy składaniu wniosku o wpis projektu do wykazu prac legislacyjnych, jak i jako dokumentu dołączanego do samego projektu założeń. To, co dotychczas było zamieszczane w teście regulacyjnym – a więc opis skutków społeczno-gospodarczych projektowanych zmian – ma być przedstawiane od razu w projekcie założeń.
Co do zasady nowe procedury mają dotyczyć jednak tylko nowych projektów rządowych. Te, które w dniu wejścia uchwały w życie byłyby już przedmiotem prac Rady Ministrów, mają być kontynuowane według reguł dotychczasowych.
Brak stabilności
– To niekorzystna zmiana. Głównym celem procesu legislacyjnego nie może być szybkość – uważa Grażyna Kopińska, ekspertka programu Odpowiedzialne Państwo Fundacji im. Stefana Batorego, członek Obywatelskiego Forum Legislacji.
Tymczasem autorzy zmiany wskazują, że głównym problemem jest dziś właśnie obniżona sprawność procesu legislacyjnego w odniesieniu do rządowych projektów, które najpierw wymagają przyjęcia ich założeń.
– Pytanie, skąd taki wniosek Czy przeprowadzano jakieś analizy? Uzasadnienie projektu na to nie wskazuje – zastanawia się ekspertka.
Jak mówi, proces legislacyjny powinien być przejrzysty, partycypacyjny i efektywny, a w efekcie – prowadzić do tworzenia dobrego prawa.
– Szybkość sama w sobie nie powinna być priorytetem. Rezygnacja z etapu założeń spowoduje, że zabraknie debaty na etapie idei. Nie będzie momentu na zastanowienie się nad problemem i sposobem jego rozwiązania, np. za pomocą innych metod niż interwencja prawna – przekonuje Kopińska.
Jak podkreśla, rezygnacja z założeń projektów ustaw to także rezygnacja z opracowania testu regulacyjnego.
– Tymczasem dotychczasowe doświadczenia wskazywały, że tam, gdzie był dobrze przygotowany test regulacyjny, z reguły lepsze były też oceny skutków regulacji, zwłaszcza część dotycząca kosztów interwencji legislacyjnej – wskazuje Grażyna Kopińska.
I dodaje, że efektem będzie sprawna legislacja, nieskutkująca jednak lepszymi regulacjami.
– Czy tak stworzonego prawa nie będzie trzeba znów zmieniać, naprawiać? A to może doprowadzić do niestabilności prawa – uważa ekspertka z fundacji Batorego.
Przyznaje jednak, że choć od stycznia 2014 r. opracowanie założeń projektów ustaw zostało wprowadzone jako zasada, to de facto miało miejsce w przypadku mniej niż połowy projektów.
– Nie był to najlepszy wynik. Ale powinien to być sygnał, że należy proces usprawnić, a nie rezygnować w ogóle z tego etapu – dodaje Grażyna Kopińska.
Co więcej, planowana zmiana regulaminu pracy Rady Ministrów nie jest konsultowana z organizacjami społecznymi. W ocenie skutków regulacji napisano, że ze względu na jej wąski zakres nie wywiera ona wypływu na podmioty inne niż centralne organa administracji rządowej.
– Rzeczywiście, regulamin to dokument wewnętrzny Rady Ministrów. Ale wpływa on na wielu uczestników procesu legislacyjnego, dlatego powinien być szeroko konsultowany. Kiedy tworzono ostatni regulamin w 2013 r., przekonaliśmy rząd do sensowności szerszego skonsultowania go – przypomina Kopińska.
Inne zmiany
Nowości w regulaminie obejmą także oceny skutków regulacji (OSR). Obecnie za ich sporządzenie odpowiada w resorcie wiceminister, a koordynacją całego procesu zajmuje się szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i współpracująca z nim specjalna komórka w KPRM. Po nowelizacji regulaminu obowiązki te ma wykonywać wskazany przez prezesa Rady Ministrów członek rządu albo sekretarz bądź podsekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. W razie niewyznaczenia takiej osoby koordynację sporządzania OSR będzie zapewniał szef KPRM.
Etap legislacyjny
Projekt w uzgodnieniach międzyresortowych