PROBLEM: Obecnie w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej trwają prace nad projektem ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług. Przewiduje on m.in. wdrożenie do polskiego porządku prawnego dyrektywy unijnej, która określa zasady współpracy państw UE przy egzekucji kar i grzywien administracyjnych nakładanych na polskich pracodawców za nieprzestrzeganie przepisów dotyczących delegowania pracowników w innych państwach członkowskich. Zadania te miałaby realizować u nas Państwowa Inspekcja Pracy.
Joanna Jasiewicz adwokat w Gide Loyrette Nouel / Dziennik Gazeta Prawna
Karolina Zalewska-Zbiciak aplikant adwokacki w SWWP kancelaria prawna Świeca i Wspólnicy / Dziennik Gazeta Prawna
Ostatnio główny inspektor pracy zaproponował, aby wysokość kar nakładanych na firmy delegujące, które będą egzekwowane przez PIP, była obniżona do polskich stawek. Oznaczałoby to, że zamiast np. 500 tys. euro przedsiębiorca zapłaciłby maksymalnie 30 tys. zł, bo taki górny limit kar nakładanych na pracodawców obowiązuje w Polsce. GIP postuluje też, aby inspekcja miała prawo do zwrotu wniosku zagranicznej instytucji ze względu na niedostosowanie wysokości sankcji do limitów obowiązujących w Polsce.
– Będziemy zabiegali o to, aby taka zasada weszła w życie. To uniemożliwiłoby utrudnianie działalności polskich firm na zachodzie Europy poprzez nękanie ich surowymi karami – wskazał w wywiadzie dla DGP Roman Giedrojć, główny inspektor pracy (DGP nr 42/2016).
Pojawiają się jednak głosy, że takie rozwiązanie mogłoby być niezgodne z prawem unijnym i zakwestionowane przez inne kraje członkowskie UE.
NIEZGODNOŚĆ Z PRAWEM UNIJNYM
Eksperci przede wszystkim wskazują, że zaproponowana przez PIP możliwość zamieniania kar na niższe albo ich kwestionowania z uwagi na to, iż są zbyt wysokie, mogłaby być niezgodna z unijnymi przepisami (taką ewentualność dopuścił zresztą także główny inspektor pracy).
– Możliwość zakwestionowania przez polski organ kary administracyjnej mogłaby zostać uznana za niezgodną z decyzją ramową w sprawie stosowania zasady wzajemnego uznawania kar o charakterze pieniężnym (decyzja Rady nr 2005/214/WSiSW z 24 lutego 2005 r., Dz.Urz. UE z 22 marca 2005 r. L 76, s. 16 – red.) – uważa dr hab. Piotr Wawrzyk z Instytutu Europeistyki Uniwersytetu Warszawskiego. – Jako analogiczny można by podać przykład egzekwowania mandatów nałożonych przez inne kraje Unii Europejskiej. Tu nie ma możliwości, aby polski organ zakwestionował ich wysokość i nałożył na kierowcę stawkę, która wynika z polskiego taryfikatora za wykroczenie drogowe. W Polsce kary za takie wykroczenia są niższe niż w innych krajach unijnych, a mimo to nikt nie kwestionuje tego, że skoro prawo zostało złamane w innym europejskim państwie, to sankcja powinna być zgodna z tamtejszym cennikiem – wskazuje Piotr Wawrzyk.
Świadomość tego, że zaproponowane przez PIP rozwiązanie mogłoby być uznane za niezgodne z unijnym prawem, mają nawet przedstawiciele firm delegujących pracowników za granicę.
– Zdaniem niektórych 30 tys. zł to bardzo niewielka kwota – to tyle co np. miesięczny fundusz reprezentacyjny w danej firmie. Ale przecież to nie wysokość kary, ale jej nieuchronność jest najważniejsza – przekonuje dr Marek Benio, wiceprezes Inicjatywy Mobilności Pracy.
W jego ocenie główny cel uporządkowania zasad egzekwowania przez polskie organy kar nałożonych przez zagraniczne inspekcje jest taki, aby istniała realna możliwość ich ściągnięcia.
– Za złamanie prawa w zakresie delegowania pracowników przedsiębiorca powinien zostać skutecznie ukarany. Firmy nie powinny mieć możliwości unikania kar. Zatem chodzi przede wszystkim o ich nieuchronność – twierdzi dr Marek Benio. W jego ocenie to nie wysokość kary powinna być priorytetem, ale możliwość jej skutecznego wyegzekwowania.
– Zdaniem karnistów to nie surowość, ale właśnie nieuchronność kary działa prewencyjnie i powstrzymuje przed złamaniem prawa. Oznacza to, że ważniejsze jest stworzenie skutecznego mechanizmu ściągania kar, a nie nakładanie wysokich sankcji – uważa.
POTRZEBNE INNE ROZWIĄZANIA
Dr Marek Benio przyznaje jednak, że wprowadzenie możliwości kwestionowania kar przez polskie organy zgodnie z propozycją PIP mogłoby być podważane przez inne kraje UE, takie jak Francja i Niemcy. Mogłyby one wykazywać, że Polska nie wywiązała się z dyrektywy wdrożeniowej UE (dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/67/UE z 15 maja 2014 r. w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług zmieniającej rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym (Dz.Urz. UE z 28 maja 2014 r. L 159, s. 11; dalej: dyrektywa 2014/67/UE), a to z tego powodu, iż nie wprowadziła zgodnego z nią mechanizmu ściągania kar administracyjnych. Wtedy polskie przepisy mogłyby zostać zakwestionowane przez Komisję Europejską, a ta mogłaby nawet wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej za brak pełnej transpozycji dyrektywy. Czas na jej implementację mamy tylko do 18 czerwca 2016 r. Jeżeli Polska przegrałaby przed TSUE, groziłaby jej unijna kara.
Dr Marek Benio podkreśla jednak, że potrzebny jest mechanizm, który uchroniłby polskich przedsiębiorców przed nieuzasadnionymi kontrolami zagranicznych inspekcji, dlatego propozycje PIP należy pod tym względem ocenić pozytywnie.
– Niestety obecnie firmy delegujące zmagają się z falą kontroli przeprowadzanych przez zagraniczne organy, które nękają polskich pracodawców. Działają one w interesie m.in. swoich rodzimych firm, które chciałyby przejąć polskich pracowników – mówi.
I podaje przykład, gdy inspekcja zagraniczna zgłasza np. francuskiej firmie, która korzysta z usług polskich pracowników za pośrednictwem polskiego przedsiębiorcy, i wskazuje, że ten prawdopodobnie zatrudnia ich na czarno.
– Zagraniczna firma ma wówczas dwie możliwości. Może po prostu zrezygnować z usług polskiego pośrednika. A jeśli tego nie zrobi, naraża się na zarzuty o współudział w takim procederze. Tymczasem w polskiej firmie, która deleguje pracowników, zaczyna się intensywna kontrola zagranicznej inspekcji – wyjaśnia dr Benio.
Joanna Jasiewicz, Gide Loyrette Nouel, widzi jednak rozwiązanie tego problemu. Nie byłoby go, gdyby kraje UE nie stosowały tak wysokich sankcji (patrz opinia) jak wspomniane już 500 tys. euro.©?
Ważne
Już 8 sierpnia 2015 r. Francja wprowadziła regulację podwyższającą maksymalną wysokość sumy kar, jakie mogą być nałożone na zagranicznego pracodawcę, z 10 tys. euro do 500 tys. euro (art. L 1264–3 Code du travail)
OPINIE EKSPERTÓW
500 tys. euro to kara nieproporcjonalna
W obecnym brzmieniu dyrektywa wdrożeniowa przewiduje swoisty automatyzm w egzekwowaniu przez polskie organy sankcji nałożonych przez organ z innego państwa UE. Nie ma możliwości odmowy przeprowadzenia czynności z uwagi na niewspółmierność grzywny czy jej niezasadność. Nie bez przyczyny Państwowa Inspekcja Pracy zwraca uwagę na ten aspekt dyrektywy wdrożeniowej. Nie można zapominać, że samo pojęcie pracownika delegowanego budzi wątpliwości nie tylko w teorii, ale i w praktyce. Ustawodawstwo polskie w zakresie prawa pracy nie przewiduje tak wysokich konsekwencji finansowych za naruszenia prawa jak 500 tys. euro. Skuteczność ograniczenia wysokości sankcji nałożonej przez organ państwa obcego poprzez wprowadzenie odpowiednich regulacji w ustawodawstwie krajowym państwa egzekwującego sankcję budzi jednak wątpliwości. Chodzi bowiem o kwestię dopuszczalnej ingerencji ustawodawcy krajowego w porządek prawny UE. Za dużo bardziej istotny wątek należy jednak uznać wysokość kar za naruszenie przepisów o delegowaniu wprowadzonych m.in. w niemieckiej ustawie o wynagrodzeniu minimalnym (tzw. ustawa MiLoG). Rozważania o kompetencjach Państwowej Inspekcji Pracy mogą się okazać drugorzędne wobec istotnych wątpliwości prawnych co do dopuszczalności stosowania tak wysokich kar jak 500 tys. euro.
Chciałabym przy tym zwrócić uwagę na ekspertyzę „Niemiecka płaca minimalna a transport międzynarodowy w świetle prawa Unii Europejskiej” z lipca 2015 r. (autor: prof. Jan Barcz). Zawiera ona rozważania dotyczące sankcji związanych z delegowaniem pracowników w świetle przepisów Unii Europejskiej. Autor podkreśla w niej, że choć dobór sankcji zasadniczo pozostawiony jest państwom członkowskim, to jednak muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Za zasadniczy należy uznać element proporcjonalności. Sankcja nieproporcjonalna do popełnionego czynu/naruszenia prowadzi do ograniczenia wolności ustanowionych Traktatem o funkcjonowaniu UE. Jedną z takich wolności jest swoboda świadczenia usług. Tak wysokie sankcje jak wspomniane 500 tys. euro w swojej istocie mogą prowadzić do zniechęcenia przedsiębiorców z jednego kraju członkowskiego do korzystania ze swobód wspólnego rynku wewnętrznego w Unii Europejskiej. Innymi słowy, zbyt wysokie kary mogą być postrzegane jako niedopuszczalny protekcjonizm gospodarczy naruszający zasady uczciwej konkurencji. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE wskazuje na taki tok rozumowania (zob. sprawy C-58/95 Gallotti, C-36/94 Siesse czy C-210/91 Komisja vs Grecja).
W pierwszej kolejności należy się zatem skoncentrować na wyjaśnieniu zakresu proponowanych zmian w dyrektywie o delegowaniu pracowników oraz dopuszczalności stosowania niezwykle wysokich sankcji za naruszenie krajowych przepisów o delegowaniu, a dopiero następnie rozważyć zakres kompetencji inspekcji pracy i mechanizmów transgranicznych egzekwowania kar.
PIP nie może zmienić orzeczenia sądu
Zgodnie z dyrektywą wdrożeniową każde państwo członkowskie wyznacza organ (lub organy właściwe) w zakresie transgranicznego egzekwowania administracyjnych kar pieniężnych lub grzywien administracyjnych. W przypadku wyboru Państwowej Inspekcji Pracy organ ten będzie właściwym w zakresie transgranicznej egzekucji kar i grzywien administracyjnych, a także powiadamiania o decyzji w sprawie nałożenia takiej kary lub grzywny. Ani dyrektywa, ani projekt ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług zaproponowany przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie przewidują uprawnienia PIP do zmiany wysokości nałożonej kary pieniężnej. W myśl jego zapisów inspekcja ma wyłącznie uprawnienie do kontroli wniosku pod względem formalnym, a nie merytorycznym. Egzekucja kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej miałaby się odbywać na podstawie odpowiedniego dokumentu, w szczególności orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, zaś PIP nie ma możliwości zmiany takiego rozstrzygnięcia. Decyzja czy orzeczenie mogą być zakwestionowane jedynie zgodnie z przepisami obowiązującymi w państwie, którego organ je wydał. W przypadku pozytywnego wyniku kontroli wniosku egzekucyjnego PIP jest zobowiązana przekazać wniosek naczelnikowi urzędu skarbowego w celu przeprowadzenia egzekucji.
Również podstawy zwrotu wniosku są określone w dyrektywie oraz w projekcie ustawy. Są to: brak spełnienia określonych wymogów oraz brak doręczenia powiadomienia pracodawcy delegującemu pracownika z terytorium RP wskutek nieustalenia adresu. Ponadto PIP będzie miała możliwość zwrotu wniosku również w sytuacji, gdy ogólna kwota administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej wynosi mniej niż 350 euro lub decyzja w sprawie nałożenia takiej kary lub grzywny jest sprzeczna z podstawowymi zasadami porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Ani dyrektywa, ani ustawa nie przewidują zatem uprawnienia PIP do zwrotu wniosku z powodu niezgodności ze stawkami kar obowiązującymi w Polsce.
Ponadto należy wskazać, że w przypadku braku implementacji dyrektywy do prawa krajowego najpóźniej do 18 czerwca 2016 r. Polska musi się liczyć z określonymi sankcjami. Komisja Europejska ma uprawnienie do wszczynania postępowań przeciwko krajom członkowskim w sprawie naruszeń przepisów unijnych. W przypadku gdy postępowanie przed Komisją nie przyniesie skutku, ma ona prawo wniesienia skargi przeciwko państwu członkowskiemu do Trybunału Sprawiedliwości UE.