Powrót do otwartego podporządkowania władzy wykonawczej ma tę niezaprzeczalną zaletę, że wszelkie ruchy polityczne będą miały jasno określonego autora, ponoszącego pełną odpowiedzialność za swoje działania - pisze dr Dawid Sześciło.
Pierwsze sygnały płynące od nowego ministra sprawiedliwości są jednoznaczne. Prokuratura wróci do unii personalnej z szefem resortu. Nie znamy jeszcze szczegółowego kształtu planowanych zmian. Nie wiemy, czy dojdzie do pełnego przywrócenia stanu sprzed reformy czy prokuratura zafunkcjonuje w zupełnie nowej odsłonie, a zwłaszcza czy dojdzie do przebudowy całej struktury organizacyjnej prokuratury. Wreszcie, nic nie wiadomo na temat ewentualnej, pogłębionej ewaluacji obecnego modelu, która miałaby poprzedzić zapowiedziane reformy.
Wprowadzony w latach 2009-2010 model prokuratury na pewno wyróżnia się na tle europejskim znaczącą, formalną niezależnością prokuratury od władzy wykonawczej. Zresztą poprzedni system, oparty na połączeniu funkcji prokuratura generalnego i ministra sprawiedliwości był równie oryginalny.
W Europie szeroko rozwinięty jest model podporządkowania prokuratury z prokuratorem generalnym na czele ministrowi sprawiedliwości, co przejawia się nie tylko w możliwości powoływania i odwoływania prokuratorów przez ministra, ale także w uprawnieniach ministra do wydawania wiążących wytycznych i instrukcji prokuratorom, w tym dotyczących sposobu prowadzenia konkretnych spraw. Taki system obowiązuje m.in. w Austrii, Niemczech, Francji, Danii, Holandii, Luksemburgu i w Czechach. Co ważne, w państwach tych z uprawnieniami szefa resortu sprawiedliwości zazwyczaj skorelowana jest jego odpowiedzialność wobec parlamentu za prowadzenie przez państwo polityki w zakresie ścigania przestępstw.
W wielu państwach, nawet jeśli prokurator generalny nie jest podległy egzekutywie, minister sprawiedliwości może zlecić prokuraturze wszczęcie postępowania karnego w określonej sprawie. To rozwiązanie – poza państwami wymienionymi wyżej – funkcjonuje m.in. w Belgii czy Grecji. W Portugalii minister sprawiedliwości może od prokuratury żądać informacji o każdym prowadzonym śledztwie. W Szwecji rząd ma uprawnienie do wydawania ogólnych wytycznych prokuraturze w kwestii prowadzenia polityki ścigania przestępstw. Egzekwowanie tych wytycznych ułatwia kompetencja rządu do powoływania i odwoływania prokuratora generalnego.
Model zbliżony do obowiązującego dziś w Polsce to głównie domena państw postsocjalistycznych takich jak Węgry, Łotwa, Litwa czy Słowacja. To nie dziwi. W nowych demokracjach, gdzie prokuratura nie wykształciła jeszcze silnej kultury wewnętrznej niezależności, uznano, że mniejszym złem jest osłabienie kontroli nad jej działaniami niż wystawienie jej na bezpośrednie polityczne sterowanie.
Spośród państw tzw. starej Unii model niezależności prokuratora generalnego (gwarantowany konstytucyjnie) występuje we Włoszech. Jedynym uprawnieniem kontrolnym ministra sprawiedliwości pozostaje tam możliwość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec szefa prokuratury. Jest ono jednak prowadzone i rozstrzygane przez wewnętrzny organ dyscyplinarny prokuratury, która cieszy się zresztą uprawnieniami korporacji.
Nawet jednak w państwach gwarantujących niezależność prokuratury od rządu władza wykonawcza dysponuje instrumentami nadzoru nad jej działaniami. W Słowenii ministrowi sprawiedliwości przysługuje wiele uprawnień związanych z zarządzaniem i organizacją pracy prokuratury. Na Litwie i na Węgrzech nadzór nad prokuraturą przesunięty został w stronę parlamentu, który może wyznaczać ogólne kierunki działań prokuratury (Litwa) lub nawet żądać od prokuratora generalnego informacji o konkretnych śledztwach (Węgry).
Na marginesie wspomnieć należy, że niezależność prokuratury od egzekutywy nie jest również modelem propagowanym czy narzucanym przez organizacje międzynarodowe. Przykładowo, często przytaczana Rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy 2000(19) wskazuje jedynie szczególne obowiązki państwa w systemie podległości prokuratury rządowi (np. ścisłe określenie kompetencji rządu, przejrzystość działań w zakresie ścigania przestępstw, szczególne gwarancji niezależności prokuratorów).
W tym świetle polski model na skali gwarancji niezależności prokuratury od rządu sytuuje się w ścisłej czołówce. Z drugiej jednak strony formalne gwarancje niezależności nigdy nie zagwarantują pełnej autonomii. Władza pragnąca wpływać na działalność prokuratury wciąż może to czynić na różne sposoby, czy to poprzez wpływanie na budżet i warunki działania prokuratury, czy też poprzez możliwość zmiany przepisów regulujących jej funkcjonowanie, czy wreszcie poprzez możliwość odwołania kierownictwa prokuratury w określonej sytuacji.
Realnym krokiem w stronę niezależności byłoby wpisanie jej szczegółowych gwarancji do konstytucji. Tak się jednak nie stało i formalna niezależność prokuratury jest na tyle krucha, że nie sprzyja budowaniu niezależności realnej, przejawiającej się w odporności na polityczne naciski, ale także poczuciu odpowiedzialności wobec obywateli. Taki model ma w sobie sporo hipokryzji, ponieważ pozwala władzy wykonawczej zachować bliżej nieokreślony zakres wpływów bez ponoszenia z tego tytułu bezpośredniej odpowiedzialności.
Powrót do otwartego podporządkowania prokuratury władzy wykonawczej ma w tym kontekście tę niezaprzeczalną zaletę, że wszelkie ruchy polityczne względem prokuratury będą miały jasno określonego autora, ponoszącego pełną polityczną odpowiedzialność za swoje działania. Oby poszła za tym realna rozliczalność władzy politycznej za podejmowane wobec prokuratury działania.
Żaden model usytuowania prokuratury nie jest per se lepszy ani gorszy. Formuła instytucjonalna ma znaczenie drugorzędne wobec indywidualnych postaw każdego prokuratora i kultury organizacyjnej panującej w każdej jednostce.
Niezależności nie da się zadekretować, tak samo jak nie da się jej w pełni wyeliminować poprzez formalne połączenie funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości. W ostateczności batalia o niezależność będzie się zawsze rozgrywać w głowie każdego prokuratora.