Akta sądowe przekazywane bez podstawy prawnej, pracownicy naukowi zatrudniani bez zdefiniowania ich kwalifikacji. Takie wątpliwości do działań ministerialnego think tanku zgłasza Helsińska Fundacja Praw Człowieka.
Instytut Wymiaru Sprawiedliwości to pokaźny budżet i niemała kadra naukowa. Mimo to jego wpływ na reformy wymiaru sprawiedliwości jest dość ograniczony. Takie wnioski płyną z najnowszego raportu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Jego autorzy Michał Szwast i Barbara Grabowska-Moroz przyjrzeli się działalności jednostki na przestrzeni lat 2007–2014.
Postulują gruntowną reformę funkcjonowania instytutu. IWS ich zdaniem powinien zostać szeroko włączony w proces legislacyjny prowadzony przez resort sprawiedliwości, zwłaszcza w opracowanie ocen skutków regulacji (ex ante i ex post). Powinien także skoncentrować się w swoich badaniach na problematyce ustroju sądów i prokuratury, zarządzania wymiarem sprawiedliwości i statusu prawnego osób zatrudnionych w wymiarze sprawiedliwości.
Kosztowne wsparcie
IWS miał z założenia stanowić naukowe wsparcie dla ministra sprawiedliwości przy przeprowadzaniu koniecznych reform. W 2015 r. na jego utrzymanie przeznaczono z budżetu 3,42 mln zł, a więc o ok. 1 mln zł więcej niż jeszcze w 2007 r. Gros tych środków (ok. 83 proc.) idzie na wynagrodzenia pracowników jednostki (z 32 osób zatrudnionych 22 pracują na stanowiskach naukowych). Taka struktura wydatków budżetowych jest zdaniem fundacji „niewątpliwie anachroniczna i nieracjonalna ekonomicznie”. Jej skutkiem jest to, że placówce brakuje środków na realizację badań zlecanych na zewnątrz.
Jak zauważa HFPC, w latach 2007–2014 IWS przygotował 244 raporty z prowadzonych badań, ale większość – 143 – z zakresu prawa karnego i kryminologii. Znacznie mnie opracowań dotyczyło prawa cywilnego (98) oraz prawa ustrojowego (3 – sekcja wyodrębniona po 2013 r.). Skromnie wygląda także działalność badawcza IWS dotycząca prawa Unii Europejskiej. W latach 2007-2013 IWS opracował jedynie sześć raportów z tej szerokiej i istotnie wpływającej na polski system prawa dziedziny. W 2014 r. opracowano już jednak cztery takie raporty.
Ale zasadnicze zastrzeżenia dotyczą innego problemu. „Zauważalny jest rozdźwięk pomiędzy przedmiotem aktywności badawczej instytutu a zakresem prac legislacyjnych w obszarze kluczowych reform wymiaru sprawiedliwości. Sytuacja jest o tyle niepokojąca, że instytut dysponuje pokaźnym budżetem oraz kadrą wysoko wykwalifikowanych pracowników naukowych. Ten stan rzeczy rodzi wątpliwości z punktu widzenia efektywnego wykorzystania środków publicznych przeznaczonych na działalność IWS” – czytamy w raporcie fundacji. Na czym polega ów rozdźwięk? Otóż z analizy fundacji wynika, że spośród dwunastu wybranych, znaczących reform instytucji prawa materialnego, procesowego i ustrojowego inicjowanych przez resort sprawiedliwości w latach 2007–2014, instytut bezpośrednio i aktywnie prowadził prace naukowo-badawcze jedynie przy trzech z nich. I tylko jedna – dozór elektroniczny skazanych – była przedmiotem kompleksowego zainteresowania badaczy.
Odłogiem – zdaniem HFPC – leżą w IWS analizy z zakresu sądownictwa i innych organów ochrony prawnej czy zarządzania wymiarem sprawiedliwości. Tymczasem – zdaniem fundacji – te obszary powinny być priorytetem.
– Wydaje się, że zagadnienia sądologii, tj. ustroju, organizacji i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości powinny być podstawowym przedmiotem badań instytutu – wskazuje Michał Szwast, współautor raportu.
Ale zdaniem HFPC instytut cierpi i na inną przypadłość: chętnie realizuje te badania, które wpisują się w zainteresowania naukowe jego pracowników. Dopiero w 2014 r., za sprawą ówczesnego wiceministra Michała Królikowskiego, szerzej zaczęto zlecać badania na zewnątrz, i taki kierunek – zdaniem autorów raportu – powinien być rozwijany.
Głównym założeniem tamtych zmian było zwiększenie elastyczności instytutu oraz przekierowanie go w stronę większej aktywności w procesie legislacyjnym prowadzonym przez ministra sprawiedliwości. Stąd część budżetu IWS przeznaczono na badania realizowane w ramach grantów. Zdaniem HFPC zamiast trybu etatowego IWS powinien pracować właśnie w trybie zadaniowym, grantowym, gdzie badania są wykonywane przez naukowców zewnętrznych.
– Zmiany należy ocenić pozytywnie – ocenia więc Barbara Grabowska-Moroz, współautorka analizy. Ale dodaje:
– Niestety, reforma instytutu nie znalazła odzwierciedlenia w aktach prawnych regulujących jego funkcjonowanie (np. w Statucie IWS), stąd też jej powodzenie będzie w dużej mierze zależało od dyrekcji instytutu oraz nadzorcy ze strony Ministerstwa Sprawiedliwości.
Contra legem
Wątpliwości budzą także kwestie związane ze statusem prawnym instytutu. Trudno wskazać nawet wyraźną podstawę ustawową jego funkcjonowania. Żaden akt prawa powszechnie obowiązującego nie definiuje bowiem zakresu zadań IWS. Zadania te są ustalane w Statucie IWS (akt niepublikowany w Dzienniku Ustaw czy też Dzienniku Urzędowym Ministra Sprawiedliwości), uchwalanym przez radę naukową instytutu składającą się w 2/3 z pracowników tej jednostki. To sprawia, że pracownicy IWS decydują de facto o tym, co jest zakresem działania instytutu i w konsekwencji ich obowiązków zawodowych.
Ale na poziomie ustawowym jest też inny problem. Status IWS obliguje bowiem prezesów sądów do nadsyłania instytutowi wskazanych akt spraw sądowych.
– Taka regulacja jest w rażący sposób sprzeczna z Konstytucją RP, jak i ustawą o ochronie danych osobowych – stwierdzają autorzy raportu.
Umieszczenie takich przepisów w statucie IWS – który jest tylko uchwałą rady programowej jednostki, a zatem aktem prawa wewnętrznego – w rażący sposób narusza ich zdaniem standardy konstytucyjne. Współautorzy opracowania przypominają, że każdorazowe udostępnienie akt sądowych instytutowi stanowi ingerencję w prawo do prywatności (art. 47 Konstytucji RP), prawo do ochrony danych osobowych oraz zasadę autonomii informacyjnej jednostki (art. 51 Konstytucji RP). A jako takie powinny się znajdować w przepisach rangi ustawowej.
Co więcej w żadnym akcie normatywnym – także w Statucie IWS – nie zostały zdefiniowane nawet wymagania kwalifikacyjne dotyczące kandydatów na pracowników naukowych IWS. Interpretacja przepisów statutu prowadzi więc do wniosku, że przy każdym konkursie można określić je dowolnie, a to rodzi istotne wątpliwości z punktu widzenia prawidłowości procedury konkursowej.